减刑假释法律监督工作研究
发布时间:2013/6/26 点击数:67690

 

上海市松江区人民检察院课题组
二0一二年二月三日

 

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减刑假释法律监督是指检察机关依照法律规定的权限和程序对监管机关、法院等行使罪犯减刑假释提请权、裁决权和执行权的活动而实行的监督。从理论上来说,减刑假释法律监督具有公平正义、权力制衡、权利救济和社会防卫等理论基础;从比较法的视角来看,域外检察机关都有权以庭审或者听证的方式参与减刑假释工作并发表意见,在大陆法系国家对于法院减刑假释裁定有异议的,检察机关还可以提出抗诉,而是否应予减刑假释的标准则在于对罪犯综合“善行”的考察;从司法实践来看,减刑假释法律监督对于检察机关、审判机关、监管机关、社区矫正机关以及罪犯本人来讲都具有积极的意义。目前,减刑假释法律监督工作的规范性依据主要有刑诉法、监狱法以及有关的司法解释、部门规章和地方性规定等。从上海的实践情况看,尽管减刑假释法律监督工作取得了不小的成绩,但在考察环节、提请环节、审判环节和执行环节仍存在一些不容忽视的问题。究其原因,既有立法、司法和执法层面的因素,也有包含思想、物质等其他因素。综合来看,我国减刑假释法律监督工作的完善应当坚持相对合理、循序渐进、分类处置的原则,并在思想上、队伍上、制度上和组织上加强保障制度建设。具体来说,我国减刑假释法律监督工作有近期和远期两种方案。近期方案,即分别从考察环节、提请环节、审判环节和执行环节入手,针对各环节存在问题提出对应性的解决方案;而远期方案则主要是在借鉴域外经验的基础上构建一种类诉讼化的减刑假释检察监督模式,给予利益各方充分发表意见的机会,使案件在辨证求实的过程中实现正义的最大化。
 
关键字减刑 假释 法律监督 完善对策
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
减刑假释法律监督工作研究
松江区院课题组*
减刑假释法律监督工作是我国检察机关法律监督工作的重要组成部分,从惩罚犯罪的角度来讲,对裁判执行变更的监督与对裁判本身的监督具有同等的价值。但是,由于我国一直以来重实体轻程序、重审前和审判程序轻审后程序,使得减刑假释工作极不规范,检察机关对减刑假释的法律监督工作也相对薄弱,发生在减刑假释领域内的职务犯罪案件更是屡见不鲜。为了进一步加强和改善减刑假释法律监督工作,目前,各地均开始了减刑假释同步监督的探索工作,同步监督的思想也为最高人民检察院所肯定,但由于各种复杂的原因,各地检察机关减刑假释同步监督的做法不甚一致,其中仍然存在较多的问题,尤其是减刑假释法律监督缺乏细化的直接依据、检察机关普遍参与程度不够、监督刚性不足效果有限等。另一方面,随着人们法治意识的增强,社会对于公平正义的要求也越来越高,尤其是在刑事法领域,这种对正义的期盼更为强烈,作为社会正义守护者的检察机关必须在输送社会正义、维护司法公正方面发挥更大的作用,而加强减刑假释法律监督工作无疑正是检察机关这一努力的体现。减刑假释法律监督工作事关减刑假释环节的公平正义,关乎被害人和犯罪人的切身利益,也关系到法律的尊严和司法的权威,因此,减刑假释法律监督工作应当成为当前检察机关思考的重点问题之一。为了更加深入的了解我国当前减刑假释环节以及减刑假释法律监督工作中存在的问题,我们先后赴青东农场区人民检察院、青浦监狱、松江区司法局、松江区公安局、松江区看守所(拘役所)等单位实地调研,与基层一线干警、在押罪犯以及社区矫正人员座谈,并收集了大量文字材料,掌握了第一手资料。在课题研究中,我们先后采用比较研究和历史研究相结合,规范研究和实证研究相结合等方法,一方面借鉴域外减刑假释法律监督工作的成功经验,把握我国减刑假释法律监督工作的发展轨迹,另一方面从静态意义的“法”和动态意义的“法”两个层面对当前我国减刑假释法律监督工作做了深入的细致的概括和分析,从中找出了问题的症结,并提出了相应的完善对策,以期为完善当前检察机关减刑假释法律监督工作做出自己的努力。
 
1.减刑假释的概念及属性
(1)减刑的概念。根据《刑法》第78条规定,减刑是指对被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,在刑罚执行期间,如果认真遵守监规、接受教育改造、确有悔改表现的,或者立功表现的,将其原判刑罚予以适当减轻的一种刑罚执行制度。依照《刑法修正案(八)》的规定,被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子有下列重大立功表现之一的,应当减刑:(一)阻止他人重大犯罪活动的;(二)检举监狱内外重大犯罪活动,经查证属实的;(三)有发明创造或者重大技术革新的;(四)在日常生产、生活中舍己救人的;(五)在抗御自然灾害或者排除重大事故中,有突出表现的;(六)对国家和社会有其他重大贡献的。但减刑以后实际执行的刑期不能少于下列期限:(一)判处管制、拘役、有期徒刑的,不能少于原判刑期的二分之一;(二)判处无期徒刑的,不能少于十三年;(三)人民法院依照本法第五十条第二款规定限制减刑的死刑缓期执行的犯罪分子,缓期执行期满后依法减为无期徒刑的,不能少于二十五年,缓期执行期满后依法减为二十五年有期徒刑的,不能少于二十年。
(2)假释的概念。根据《刑法》第81条规定,假释是指被判处有期徒刑的犯罪分子,执行原判刑期二分之一以上,被判处无期徒刑的犯罪分子,实际执行十三年以上,如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪的危险的,释放后不致再危害社会,附条件地将其提前释放的一项刑罚制度。依照《刑法修正案(八)》的规定,对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,不得假释。对犯罪分子决定假释时,应当考虑其假释后对所居住社区的影响;在假释考验期限内,还应当依法实行社区矫正。
(3)减刑假释的属性。目前,对于减刑假释的属性,存在恩惠说、奖励说和权利说三种观点。从我国的国情来看,奖励说比较契合实际,即减刑假释是国家对服刑犯人遵守监规、认真接受改造的一种奖励。恩惠说与现代刑罚的目的相冲突,过分强调国家的刑罚权而不注重罪犯的主体地位,不利于刑罚目的的实现;权利说则过分强调了犯罪的主体地位,没有突出国家在改造罪犯,维护犯罪分子的人权方面所做出的诸多努力;奖励说既充分考虑了国家这一改造罪犯主体的利益,又充分考虑到了犯罪分子作为个体的权利,无疑是现今最进步的观点,代表了刑法的发展方向。
2.法律监督的概念
我国学界对法律监督的概念有广义和狭义之分。广义说认为法律监督是指监督主体采取法律规定的手段和方法,对立法、法的遵守、执行和司法行为的监督,监督的主体包括国家机关、社会组织、企事业单位、公民等社会主体。[1]而狭义的法律监督专指人民检察院对法律的实施与遵守实行的监督。我国宪法规定人民检察院是国家法律监督机关。由此,人民检察院成为维护国家法律统一实施的专门机关,依法实施法律监督是其基本职责和职能。根据现行法律有关规定,法律监督发挥作用的特点,是通过法定方式督促实施违法行为的法定主体自行纠正违法行为。人民检察院实施法律监督的范围,既包括刑事诉讼活动、民事审判活动和行政诉讼活动,也包括特定国家机关的非诉讼活动。
3.减刑假释法律监督的概念
刑罚执行法律监督是指人民检察院对刑罚执行机关执行已经发生法律效力的刑事判决、裁定的活动实行的法律监督。[2]刑罚执行法律监督是检察机关进行刑事诉讼法律监督的重要内容。减刑假释法律监督属于刑罚执行监督的范畴。具体来讲,减刑假释法律监督是指检察机关依照法律规定的权限和程序对监管机关、法院等行使罪犯减刑假释提请权、裁决权和执行权的活动而实行的监督。减刑假释法律监督的对象包括看守所、监狱、法院等;监督的内容包括看守所、监狱、法院等是否依照法律规定的权限和程序行使减刑假释权;监督的手段包括检察机关口头纠正违法、检察建议书、纠正违法通知书、查办监管职务犯罪等方式。
 
1.公平正义理论
公平正义是人类亘古以来孜孜以求的理想,是人类社会矢志不渝的价值追求。公平正义的一个重要内容就是司法公正。司法公正可分为实体公正与程序公正。实体公正要求检察机关在审查监督各种案件过程中,要在准确认定案件事实的基础上,正确适用法律对案件做出公正合理的决定。[3]程序公正则要求公平地对待每一个程序的参与者,并保证其获得法律所赋予的程序上的权利。检察机关对减刑假释工作进行法律监督就是通过监督监狱以及法院的减刑假释活动,以实现实体公正和程序公正。
2.权力制衡理论
一切拥有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[4]在减刑假释中,减刑假释的提请权由监管机关具体行使,最后的判决或者是裁定由法院行使。监管机关和法院都是国家的权力机关,在其具体行使国家权力的时候,如果没有其他另外一种强有力的国家权力对其进行监督制约的时候,就有可能被滥用。加强检察机关对减刑假释案件的法律监督,可以对监管机关的提请权和法院的裁决权进行有效的监督和制约,使得国家权力得到合理有效的利用,防止权力腐败。
3.权利救济理论
从法理角度讲,有权利就有救济,权利存在是权利救济的前提;反之,没有救济就没有权利,如果一项权利受到侵犯却得不到救济就等于没有这项权利。权利救济关系到公民的基本权利能否得到实现。权利救济分为私力救济和公力救济,公力救济中最重要的是司法救济。司法救济被认为是“社会正义的最后一道防线”。在减刑假释中,检察机关对监管机关和裁决机关的司法活动进行法律监督,及时纠正其违法行为和督促其改正不作为,公平公正有效合理的行使减刑假释提请权和裁决权,保障服刑犯人的权利,有效地维护人权。
4.社会防卫理论
   “社会防卫”一词最先由刑事实证学派于19世纪末提出。刑事实证学派认为刑法不应该象以前那样强调“个人主义”和“个性解放”,而应该强调“社会效果”和“社会利益”。[5]减刑假释是对依法遵守监规,接受教育改造的犯罪分子予以减刑和附条件提前释放的一种具体举措,目的是对其服刑表现的一种奖励,鼓励其早日回归社会,减少刑罚的成本,实现刑罚的社会效益,维护社会利益。加强检察机关对减刑假释的法律监督,有助于减刑假释的高效廉洁运转,改造更多的服刑犯人,促进其早日回归社会,为社会发展作贡献,这也是社会防卫理论的有效体现。
 
 1.对法律监督工作的价值
检察机关的法律监督贯穿刑事诉讼的各个方面,对行政权力和司法权力进行有效的制约和监督,规范公安机关的侦查活动、法院的审判活动、监狱的刑罚执行活动,并发挥着保障公民合法权益,切实维护公平正义之作用,实现我国法治的统一正确实施。减刑假释作为教育改造、兑现政策的最重要的杠杆和手段,是刑罚执行的重要内容,也是容易滋生司法不公和司法腐败的环节。检察机关作为法律监督机关,也会由此承担监督不力的责难,并且检察机关监督的效果如何直接关系到刑事诉讼终极目的的实现,因此加强减刑假释的法律监督对于强化检察机关的法律监督能力具有重要意义。
2.对监管执行工作的价值
监管执行机关的执行工作涉及剥夺或限制罪犯的某些权利,其执行的正当性直接涉及罪犯的其他合法权益,因此检察机关有必要对监管执行机关加强监督,以确保实现法律的价值,促进法治之文明。检察机关对减刑假释实施法律监督能使监管执行机关严格依法办案,抑制徇私舞弊,净化监管执行机关的执行工作。监管机关如果执法不严、执法不公,以致罪犯失去改造的积极性,必然会导致监管执行的不稳定,对社会也会产生负面的影响。检察机关的法律监督可以维护监管机关秩序的稳定,实现看守所、监狱与罪犯的良性互动,促使罪犯积极改造、悔过自新,从而消除公众心理上的不安全感。
3.对刑事审判工作的价值
法院的司法裁判通常被认为是维护社会正义的最后一道屏障,所以,法院判决的正确与否、公平公正与否不仅仅关系到某一起案件,还会影响到法院的司法权威。检察机关依照法律规定的权限和程序依法对法院裁决减刑假释案件进行监督,可以促使法院公正高效廉洁审判或裁决,提高法院的司法权威,进而提高审判工作的社会公信力。
4.对社区矫正工作的价值
在减刑假释的研究中,社区矫正工作主要是针对假释犯而言的。2011年2月25日第十一届全国人大常委会第19次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》第十七条明确规定,对假释的犯罪分子,在假释考验期限内,依法实行社区矫正。可以说,对假释犯进行社区矫正的工作实行法律监督是一项新的举措。但实践中假释罪犯的脱管、漏管的问题仍较为突出,就其主要原因就在于刑罚执行机关与社区矫正机关之间以及派驻刑罚执行机关的检察机构与社区矫正机关所在地的基层检察机关之间的信息衔接不畅。加强对假释的法律监督工作,可以在假释的执行和假释的社区矫正之间探索建立一种适当的信息交换方式,有效解决社区矫正中脱管和漏管的问题。
5.对罪犯积极改造的价值
检察机关有效的法律监督减少了监管机关的违法或不合理的执法行为,可以刺激罪犯改造的决心、信心和责任心,走上自新道路,以争取早日获得减刑假释。在提请减刑假释中,检察机关通过审查被提请罪犯的减刑假释情况,预防不公正现象;罪犯如果对减刑假释不服,实践中也可通过写信等举报方式向监所检察室的检察人员反映,维护自身合法权益;减刑假释后续监督工作,如检察机关对社区矫正工作的监督,还可使罪犯能尽快融入社会、回归社会、适应社会。此外,检察机关有效的监督产生的威慑,有利于发挥法律权威预防再犯,实现防卫社会的目标。
 
1.法国的监督模式
法国检察机关对于减刑假释进行全面监督。由于法国在大革命时期形成的对法院不信任的历史传统,因此法国法院的权力受到制约在大陆法系中也最明显。法国在执行减刑假释时,法院的职权受到检察官的全面监督,检察机关的减刑假释监督权贯穿始终。《法国刑事诉讼法》第712-4条规定:“属于执行法官管辖权内的措施,由该司法官依职权,或者应共和国检察官的请求,通过裁定或说明理由之判决,给予同意、进行变更、推迟执行、拒绝执行、予以收回或撤销。具体来看:
首先,法国检察机关对减刑假释案件有事中监督权。体现在减刑假释决定时,采取的是辩论以及听审方式,即通知争议双方同时到庭,法官在听取双方言词辩论的基础上作出裁决。对审辩论通常在法院评议室中进行,但如果被判刑人被关押,也可以在监狱内进行,检察机关出席对审辩论时,法官应当听取检察机关的意见。《法国刑事诉讼法》第712-6条规定:“涉及监外执行措施、半释放、刑罚分期执行与中止执行、实行电子监视以及假释的判决,在听取监狱管理部门代表的意见之后,在评议室经对审辩论做出。对审辩论中,执行法官必须听取检察官的要求和被判刑人的陈述说明。”[6]该法第721-3条进一步说明了该条规定的减刑情形,适用第712-6条所规定的程序。第712-7条规定:“刑罚执行庭的判决,在听取监狱管理部门代表的意见之后,在评议室经对审辩论做出。在对审辩论中,刑罚执行庭必须听取检察院的要求和被判刑人的陈述说明,相应情况下,应当听取被判刑人的意见说明。”[7]在减刑案件裁判过程中,或许不同于定罪量刑的听审程序,但是听取控辩双方的意见,听取检察机关和受刑人双方的言辞意见是不可少的。
其次,检察机关对于执行法官做出的有关假释的决定享有抗诉权。共和国检察官可以在检察官出席的情况下,在执行法官做出假释决定后的20日内,就该决定向法院提出抗诉,或者在执行法官假释决定通知检察官起20日内提出抗诉。共和国检察官的抗诉具有中止执行假释决定的效力。[8]换言之,甚至可以说法院的假释决定是否生效,检察机关具有决定作用。
最后,即便在减刑假释决定做出并生效后,检察机关依然享有监督权。《法国刑事诉讼法》第721条规定:“每个被判刑人均可以享有按照法院宣告的有罪判决规定的刑期计算的减刑待遇,在押被判刑人表现不好的情况下,执行法官应监狱机构提出的请求,或者应共和国检察官提出的意见,受理案卷,撤销已给予的减刑”[9]
2.德国的监督模式
与法国有所不同,同样具有大陆法系传统的德国,采取的是单一的假释制度,由矫正法院来负责假释事务并决定假释。假释由法院负责,假释的决定由法院在听取检察院、监狱和被判刑人的意见后作出。[10]德国检察机关对于假释的监督有事中监督与事后监督。《德国刑事诉讼法典》第454条规定,假释请求由服刑人员提出申请,法院不经过言词审理而做出裁定。裁定审查中,法院应当听取检察院、监狱的意见和服刑人员的口头陈述,在裁决中说明决定的原因。[11]
在法院启动假释程序后,由检察机关对提请减刑假释的案件进行初步审查,然后提出意见移送法院进入假释裁定程序。法院在审查时必须考虑检察机关的意见并在裁决中说明。而在假释裁定做出后,如果检察官对假释裁定不服,可以提起抗诉。[12]《德国刑事诉讼法典》规定,对于法院所做的假释裁定,检察官有权提起抗告,该抗告有延缓假释的效力。换言之,在德国法院审理减刑假释时,采取的是书面审理,但是检察官同样具有抗诉权,这一抗诉权与法国刑事诉讼法中规定的抗诉权极其相似,都有暂停假释裁定生效的效力。
3.其他减刑假释监督模式
其他大陆法系国家检察机关的监督规定各有不同,主要表现为申请监督、事中审判监督、事后抗诉监督这几种监督方式,或者几种方式兼而有之。
(1)意大利、俄罗斯多重监督。在意大利,审查决定是否适用减刑假释的权限归属监督法院和监督法官。减刑假释的程序由监督法院应检察机关公诉人、当事人或者辩护人的申请而启动。合议庭庭长以命令的形式确定合议庭开庭审理的时间,该命令应当在开庭前10日通知或送达公诉人。开庭审理时,公诉人和辩护人都必须出席法庭;如果提出要求,当事人也可以出庭。庭审在调查证据时应采用对抗的方式。俄罗斯2001年通过的新《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》规定,俄罗斯在审理减刑假释案件时,采用开庭审理方式,法院应通知刑罚执行机构或执行机关的代表、检察机关的检察长出席法庭;如果问题涉及刑事判决中附带民事诉讼部分的执行问题,法院还可传唤民事原告人和民事被告人到庭。审判从提出申请的机构或机关的代表进行报告或申请人进行解释开始,然后,法院审查提交的材料,听取出庭人解释和检察长意见,最后法官作出裁决。对法官作出的裁决,检察机关和当事人有权按照刑事第二审上诉程序提出申诉或抗诉。[13]
(2)波兰、土耳其事后抗诉监督、蒙古事中审判监督。《波兰刑事执行法》第79条规定,对假释决定,检察员有权在3日之内提起抗诉,抗诉将在7天之内审理。《土耳其共和国刑罚执行法》第19条第6款规定:“对于法院假释裁决,犯人、犯人代理人、律师或检察官可以提出上诉或抗诉。”[14]即使发现错误,法院不宜主动提起审判监督程序。蒙古的减刑假释监督则体现在事中监督,《蒙古刑事诉讼法典》第436条规定,关于假释的申请,由法院自收到申请书之日起一个月内审理:审理时检察长、被判刑人、提起申请的人和机关的代表、被判刑人执行刑罚所在的机关首长和代表人应当到庭。[15]
(3)韩国、日本的辅助模式。在日本,对假释的审查有两个层次组成,包括申请时的审查和假释决定时的审查。根据《日本假释和保护观察法》第17-18条的规定,假释申请时的审查由矫正机关长官组织实施,审查犯罪人的有关处置、人身、犯罪及不正当行为以及有关保护等方面的情况,然后进行综合性判断。在审查时,如果矫正设施的长官认为有必要的话可以听取与本人处置有关的本设施以外的协助者、本设施以外的精神医学、心理学等方面的专家以及裁判官及检察官的意见。[16]韩国检察机关对减刑假释的监督权则体现在对停止执行刑罚的决定权上:《韩国刑事诉讼法》第471条规定:“对被宣告惩役、禁锢或拘留的人,在符合该条第二项规定的情形下,按照宣告刑罚的法院对应的检察厅检事或管辖被宣告刑罚人所在地的检察厅检事的指挥,可以停止执行刑罚。”[17]
 
相对于大陆法系而言,英美法系检察机关在刑罚执行领域的权力并不显赫,检察机关一般不介入到刑罚执行领域。然而,英美法系国家一贯强调程序正义和个人权利,可以通过公开听证机制和法律救济制度来弥补执行监督中的不足。可见,检察机关在减刑假释程序中应当处于一种什么样的位置,充当什么样的角色,应当享有哪些权利和承担哪些义务,不仅受到一个国家行刑制度和刑罚执行模式的制约,同时也受到该国法制传统和司法理念的影响。[18]
在英美法系国家,由于实行执检分离,故检察机关往往并不直接参与对减刑假释进行监督,但这并不意味着英美国家并没有减刑假释监督。英美法系国家对于减刑假释的监督分为两步。第一步,减刑假释的决定权从做出判决的法院中剥离出来,由减刑假释委员会行使。第二步,必须举行听证,听证由中立的多方参与,并引入被害人陈述制度。这种模式主要有三个特点:一是减刑假释决定权完全从法院职能中剥离;二是决定权完全掌握在独立的第三方机构(假释委员会)手上;三是采取听证程序,完全公开,听证程序透明。
从分权与制衡的角度来说,达到了刑罚判决权与刑罚执行权的有效分立与平衡,避免了完全由一家决定的弊端。由于独立专门机构的设立,一方面能够减轻审判机关的工作负担,提高效率;另一方面,专门机关专门负责减刑假释案件,能够提高减刑假释案件的质量;同时,听证程序的引入,提高了案件审理的透明度。
1.美国的减刑假释监督模式
总体而言,美国模式是:法院决定刑罚,由假释委员会决定假释,监狱决定减刑。
(1)美国的假释委员会听证制度。在假释制度方面,美国联邦以及多数州都设立由假释委员会作为专门机关审查决定是否准许假释。成立于1930的美国联邦假释委员会属司法部领导,处理联邦监狱罪犯的假释问题。《美国模范刑法典》规定,假释委员是独立的委员会,设置在矫正局下,而矫正局隶属于司法行政机关。假释委员会的成员由监狱工作人员和非监狱工作人员(包括精神病学专家、心理学专家等)组成。假释委员会审查决定是否准许假释的程序是举行听证。[19]
(2)美国的社区矫正机构事后监督模式。假释决定作出后,接下来由专门的假释管理机构,配备了专门的假释工作人员进行管理。在州司法区中设立假释官,假释官主要负责监督、帮助和控制服刑人员遵守假释条件,履行法定义务,对假释后的假释人员行为进行监督。同时,假释官还需要帮助解决假释人员在回归社会途径中遇到的问题。[20]
诸多情况使得假释官自身的水平要求相当高,不具备一定的学历和素质的人员无法应对假释官的繁重压力。据了解在美国境内,假释官或者假释工作人员的学历要求平均在研究生以上。对假释官不光在学历上有着严格的要求,专业背景更是必须涉及到与法律相关的内容。以犯罪学、刑事执法、社会学、心理学为主的要求,使得假释官在自身素质上已经完全具备专业化需求,这也体现出美国法律对于假释的重视。
(3)美国的减刑制度(监狱决定减刑)。作为英美法系的主要代表国家美国,它的减刑制度起源于“善行折减制”。这里的善行主要指遵守监狱规则认真工作,积极参加狱内组织的活动或者法律规定的“其他特定好的行为”。美国的减刑由监狱决定,客观地说,监狱对于犯人的情况最为了解,由监狱单方决定减刑并非完全没有可取之处。然而由于善行折减制的理论基础是犯罪人权利说,这与大陆法系以及我国当前的减刑奖励理论并不相同,两国情况不同,因此由监狱单方面决定减刑的做法,并不适合我国当前采用。
2.英国的减刑假释监督模式
同属英美法系的英国在减刑假释的模式上与美国基本一致:由法院决定刑罚,由假释委员会决定假释,由刑罚执行机关决定减刑。但在具体规定上,有些许的差别。
(1)英国的假释委员会模式。与美国的假释委员会类似,在英国履行假释裁决权的机关并非刑罚执行机关,也非法院,而是在行政管理机关内设置的与刑罚执行机关相互平行的假释委员会。与美国不同的是,对于某些案件,无须提交到假释委员会,经地方复查委员会提议,即可假释。对于核准假释的服刑人员,应给予假释证书。监狱将保护管束所需资料交假释出狱人居住地的法院检察处检察官,并于公函副本交与假释出狱人,告知于24小时向该管法院检察处检察官报到。检察官对于报到之受刑人应制作报到笔录。检察官接到法务部核准假释通知后,应当日申请法院裁定于假释期中保护、管束假释出监者,并应通知原指挥执行之检察官查照[21]。由此规定可以看出,虽然英国的检察机关在决定假释时并没有监督权,但是可以对假释决定作出后,对假释人员进行事后监督。
(2)英国的减刑模式。英国的减刑制度与美国的“善行折减制”相似,减刑是作为行刑过程中表现良好的一种宽赦。英国的减刑制度主要规定在监狱法或监狱管理法中,在刑罚执行中,行政化倾向明显,每个监狱都设立有一个独立的监管委员会,他们对监狱的刑罚执行享有广泛的参与权和监督权。[22]
 
从上述对于域外检察机关参与减刑假释程序的论述来看,虽然各国的具体国情不同,但检察机关在减刑假释程序中都会或多或少地在刑罚执行中发挥作用。其中有些经验值得我们借鉴,具体如下:
1.功能上的启示
检察机关在减刑假释决定中发挥了重要的作用,无论是大陆法系还是英美法系,一般来说,在刑罚执行环节,检察机关都可以参与减刑假释环节,并发表意见,减刑假释决定机关有义务听取检察机关的意见。在检察机关直接负责指挥执行的国家,检察机关可以直接决定减刑释以及撤销减刑假释。
2.程序上的启示
检察机关参与减刑假释程序一般以开庭和听证的方式进行。由于裁判的变更具有与裁判相同的效果,因此对于裁判的变更采用诉讼化的手段或者类诉讼化的程序无疑更加趋近于正义。在法院负责减刑假释适用的国家,法院一般采用言词审理的方式决定是否做出减刑假释的裁定;而在委员会负责减刑假释的使用的国家,由于假释委员会多隶属于司法行政部门,因此多采用听证这种类诉讼化的方式决定是否对罪犯做出减刑假释的裁定。上述开庭和听证的方式在具体的程序设置上并无大的区别,都需要听取检察机关的意见,甚至有些委员会的成员本身就是检察官。
3.方式上的启示
在法院作为减刑假释裁决主体的国家,减刑假释一般以开庭审理的方式做出,检察机关可以在庭审中充分的发表意见,在意见不被接受的情况下,检察机关还可以提出抗诉,而且这种抗诉在法国和德国都具有延缓减刑假释裁定生效的程序效力。由此来看,法院的减刑假释裁定,作为法院司法裁判的一种,当然可以适用刑事诉讼法关于一般法院裁判的救济手段,从这一点来说,减刑假释裁定与法院的其他裁判不应有所差别。
4.标准上的启示
无论是采用法院开庭审理的大陆法系国家还是采用委员会听证模式的英美法系国家,法院或者委员会要做出减刑假释的决定,必须确保监禁刑的矫正已经达到了特殊预防的预期目的,罪犯已经改恶从善,而罪犯是否从善的标准主要就在于对善行的考察。所谓善行就是指遵守监狱规则认真工作,积极参加狱内组织的活动或者法律规定的“其他特定好的行为”。“其他特定好的行为”这一兜底性的条款就揭示了减刑假释的标准应当是一个综合性的善行指标,而不能仅仅局限于劳动记分多。一般来说,是否对被害人履行了赔偿责任、是否求得了被害人的谅解也应当成为减刑假释考虑的标准之一。
 
1.有关减刑假释法律监督的法律规定
目前,减刑假释法律监督的直接法律依据为《刑事诉讼法》和《监狱法》。《刑事诉讼法》第222条规定,人民检察院认为人民法院减刑假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,做出最终裁定。《刑事诉讼法》第224条规定,人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。《监狱法》第6条规定,人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。《监狱法》第30条和32条规定人民法院对减刑假释做出裁定的,应当将裁定副本抄送检察机关。《监狱法》第34条第二款规定,人民检察院认为人民法院减刑假释的裁定不当,应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉,对于人民检察院抗诉的案件,人民法院应当重新审理。从上述规定来看,人民检察院享有对减刑假释提请权和裁决权的法律监督权,对于提请、裁决不当的,有权提出纠正意见或者抗诉。
2.有关减刑假释法律监督的司法解释
     除了上述法律规定之外,我国减刑假释法律监督工作还具有较多的司法解释和法律文件依据,如《公安部办理刑事案件程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释〉》、《监狱提请减刑假释工作程序规定》、最高人民检察院《关于刑事诉讼法律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见》、最高人民检察院《关于执行〈监狱法〉若干问题的通知》、《司法部关于计分考核奖惩罪犯的规定》,以及2006年11月29日,最高人民检察院十届检委会六十五次全会通过的《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》(高检法[2007]3号),2007年3月2日,最高人民检察院第十届检委会第七十三次会议通过了《最高人民检察院关于减刑假释法律监督工作程序的规定》,2008年2月22日最高人民检察院审议通过并于同年的2月23日公布实施的《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、和《人民检察院监外执行检察办法》和最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》等。上述司法解释和规范性文件,虽然制定的主体并不完全相同,但分别从执行机关、审判机关和检察机关的角度对减刑假释法律监督工作做了较为具体的规定,尤其是一些规范性文件明确规定“减刑假释实行同步监督”、“对减刑假释开庭审理实行出庭监督”,开启了减刑假释法律监督工作的新探索。
3.有关减刑假释法律监督的地方规定
早在1986年,上海检察机关就已开始了探索减刑假释同步监督的工作。因此上海市关于减刑假释法律监督工作的有关规定基本上都明确了实行同步监督的做法。2007年7月18日,上海市公安局、上海市人民检察院、上海市高级人民法院、上海市司法局联合发布了《关于本市减刑假释工作座谈会纪要》,该文件第十二条明确规定“检察机关应当进一步加强减刑假释工作的同步监督”,[23]从而使检察机关探索开展减刑假释案件同步监督工作又迎来进一步发展和完善的新机遇。经过一年多的调研,[24]上海市人民检察院于2008年10月30日,根据相关的法律以及司法解释,结合上海市减刑假释法律监督工作的实际,又制定了《上海市人民检察院减刑、假释、暂予监外执行检察工作规定(试行)》,对法律和司法解释的规定做了进一步的细化,详尽规定了加强和完善检察机关减刑假释案件同步监督的步骤、方法等问题,并于2009年1月1日起开始实施。[25]2010年,最高人民法院制定了《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》,其中明确规定“人民法院对减刑假释案件要采取开庭审理与书面审理相结合的方式”,开启了人民法院开庭审理减刑假释案件的大门。[26][27]为了配合法院系统开展减刑假释法律监督开庭审理的试点工作,2011年7月21日,上海市人民检察院监所处制定下发了《减刑假释案件庭审法律监督规定(试行)》,对人民法院开庭审理中,检察机关开展法律监督工作进行了规定。从上述情况来看,总体而言,上海检察机关探索开展减刑假释同步监督工作具有前期起步较早、探索内容多、与公安和法院及司法行政机关配合默契的特点。
 
当前,由于国家法律层面对减刑假释的法律监督规定较粗,而最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部之间的规定又很不一致,[28]而且从我们掌握的司法解释来看,即便是最高人民检察院一家历年的规定也不完全一致,[29]导致了各地的做法也不相同,这为课题的实证考察增加了困难。现仅就上海检察机关减刑假释监督的实践做法和工作情况简述如下:
1. 检察机关减刑假释监督之实践做法
总体来说,上海检察机关减刑假释同步监督的做法主要是:
(1)监所检察部门或派驻检察机构建立罪犯减刑假释专门档案,记载日常检察的相关信息,并对重点罪犯进行跟踪检察。由于上海监狱系统采取月报的方式提请法院减刑假释,拘役所、看守所和公安派出所则采取符合条件随时报的方式提请法院减刑假释,因而监所检察部门或派驻检察机构的审查也呈现逐月审查的特点。
(2)监所检察机构或派驻检察机构可以派员列席刑罚执行机关讨论减刑假释的各类会议,如驻监狱检察室可以列席监狱内的分监区、监区、刑罚执行科、减刑假释评审委员会讨论罪犯减刑假释事项的会议。
(3)刑罚执行机关在决定提请前应当将相关减刑假释材料移送相应的监所检察部门或派驻检察机构审查;承办人可以通过核查罪犯计分考核原始材料等有关书面资料,也可以召开罪犯座谈会、个别谈话、听取监管民警意见、进行文证鉴定等方式核实有关事实,并结合考察阶段检察中所掌握的情况进行审查,提出审查意见并登记;监所检察部门负责人或派驻检察机构负责人对承办人的审查意见进行审核,并签署审核意见。审核同意的,以本部门的名义制作《检察意见书》,不同意的报分管检察长审批,按审批意见制作《检察意见书》,连同案卷材料一并送回刑罚执行机关。监所检察部门或派驻检察机构出具的《检察意见书》不具有法律上的强制效力。
(4)在上述一般审查程序的基础上,针对重点案件的罪犯,如原处级以上干部职务犯罪罪犯、涉黑、涉恶、涉毒犯罪的主犯、涉邪教犯罪罪犯、服刑中的顽固型和危险型罪犯、多次获得减刑的罪犯、从事事务性劳动的罪犯等开展重点审查。重点审查在承办人审查的基础上,监所检察部门或派驻检察机构要组成三人以上的审查小组进行集体讨论,必要时可以开展实际调查;负责人审核审查意见后报分管检察长审批,审查小组意见分歧严重的,可以由分管检察长提请检委会讨论决定。对重点案件罪犯的《检察意见书》应当按照分管检察长审批的意见或检委会讨论的决定制作。
(5)对于监所检察部门或派驻检察机构制作的《检察意见书》,刑罚执行机关应当附入减刑假释案卷,一并移送相应的人民法院裁定。同时,将减刑假释建议书抄送监所检察部门或派驻检察机构。监所检察部门或派驻检察机构对刑罚执行机关不执行《检察意见书》内容的,应当经所属人民检察院同意,及时报告与审理减刑假释案件同级的人民检察院。同级人民检察院不同意执行机关意见的,应当建议人民法院开庭审理,该建议不具有约束法院选择审理模式的强制效力。
(6)人民法院可以采用书面、听证和开庭审理的方式办理减刑假释案件。人民检察院对于人民法院采用书面审理的,只采用事后监督的方式开展法律监督;对人民法院采用听证或者开庭方式审理减刑假释案件的,人民检察院需派员出庭,[30]出示证据材料,并对减刑假释是否符合法定条件、证据材料是否齐全、庭前提请程序是否合法等发表检察意见,同时对听证或者庭审过程是否合法进行当庭监督。
(7)人民法院的减刑假释裁定仅向执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人送达,并不直接向基层监所检察部门或驻所检察机构送达,而是由刑罚执行机关将裁定书转送监所检察部门或驻所检察机构。
(8)同级人民检察院认为人民法院减刑假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日内,向人民法院提出书面纠正意见。下级人民检察院(包括农场派出院)发现人民法院减刑假释裁定不当的应当及时向做出减刑假释裁定的人民法院的同级人民检察院报告。人民法院收到同级人民检察院提出的纠正意见的,应当在一个月内重新组成合议庭审理,并做出最终裁决。
(9)同级人民检察院或下级人民检察院超过二十日发现人民法院裁定减刑假释不当的,或者认为再次裁定仍然不当的,应当报经检察长批准或者检察委员会决定,向人民法院提出书面纠正意见,提请人民法院另行组成合议庭重新审理。
(10)对于公安机关所属的拘役所、看守所提请的减刑假释案件,由检察机关驻所检察室负责监督,对于派出所提请的减刑假释案件则由区县院监所检察部门负责法律监督。对于上述机构考察的罪犯的减刑假释案件由区县公安机关报市公安局审核后,由市公安局移送相应的中级人民法院。
2.检察机关减刑假释监督之工作成效
上海市检察机关实行减刑假释案件同步监督工作以来取得了较大的成效,减刑假释案件的办理程序在公开、公平和公正方面迈出了一大步。
(1)每年同步监督案件总数仍为数不少,但有逐年减少的趋势。如表一所示,2007年至2010年,上海市各级检察机关同步监督减刑案件数分别为6007件,5758件,5319件,5253件;同步监督假释案件数为1378件,1357件,1670件,1069件。由此算来,上海市检察机关近四年同步监督减刑假释案件总数分别为7385件,7115件,6989件和6322件,从总数来看尽管
为数不少,但有逐年减少的趋势。案件数量的减少主要是由于在上海检察机关进一步加强同步监督工作的前提下,刑罚执行机关在提请减刑假释时更为谨慎,程序更为透明,做法更为科学,当
 
 
表一:上海市各级检察机关减刑假释案件同步监督情况汇总表[31]
 

年份
审查提请减刑数(件)
审查提请假释数(件)
检察机关纠正不当减刑假释数(件)
检察机关提出纠正意见的比例
检察机关纠正不当减刑假释案件同比上升率
纠正意见被刑罚执行机关采纳数(件)
纠正意见被刑罚执行机关采纳率
2007[32]
6007
1378
389
5.27%
11.8%
389
100%
2008[33]
5758
1357
301
4.23%
-22.6%
301
100%
2009
5319
1670
161
2.30%
-46.5%
161
100%
2010
5253
1069
193
3.05%
19.9%
193
100%

 
然这与检察机关在日常检察中及时发现问题、及时指出问题、及时解决问题是分不开的,通过日常检察,使乱记分、记分乱的情况得到有效的遏制。
   (2)检察机关纠正不当减刑假释案件数近两年较前两年明显下降。如表一所示,2007年和2008年,上海检察机关纠正不当减刑假释案件数分别为389件和301件,合计共690件,两年同步监督减刑假释案件总数分别为7385件和7115件,合计共14500
件,纠正不当减刑假释案件数占减刑假释同步监督案件总数的比例为4.76%。2009年和2010年,这一数字分别为161件和193
 
表二:上海某农场区人民检察院减刑假释案件同步监督情况汇总表[34]
 
年份
共审查案件数(件)
不同意监狱提请的案件数(件)
提出纠正意见比例
2005年-2006年上半年减刑假释总体情况
1947
93
4.48%
减刑1738
假释
209
减刑
77
假释
16
减刑
4.43%
假释
7.66%
 
2007年减刑假释总体情况
 
1312
58
4.42%
减刑974
假释
338
减刑
11
假释
47
减刑1.12%
假释
13.9%
 
件,合计共354件,与2007和2008年的数据相比同比下降了48.7%,同步监督减刑假释案件总数分别为6989件和6322件,合计共13311件,纠正不当减刑假释案件数占减刑假释同步监督案件总数的比例为2.66%,与2007和2008年相比同比降下了2.1%。再如表二所示,上海市某农场区人民检察院2005至2006年上半年对减刑假释案件提出纠正意见的比率为4.48%,2007年这一数据位4.42%,同比下降了0.06%。这一方面是由于检察机关整体上受理的减刑假释案件数量有所下降,另一方面则是由于2008年上海检察机关加强同步监督的做法收到了较好的效果,尤其是事前检察较为严格,使不符合条件的案件在事前得以分流。
表三:上海市人民检察院第二分院减刑假释案件同步监督情况汇总表[35]

年份
审查提请减刑假释数(件)
检察机关纠正不当减刑假释数(件)
检察机关提出纠正意见的比例
纠正意见被刑罚执行机关采纳数(件)
纠正意见被刑罚执行机关采纳率
2007
1565
20
1.28%
20
100%
2008
1196
11
0.92%
11
100%
2009
1547
13
0.84%
13
100%

表四:上海市宝山区人民检察院减刑假释案件同步监督情况汇总表[36]

年份
审查提请减刑假释数(件)
检察机关纠正不当减刑假释数(件)
检察机关提出纠正意见的比例
纠正意见被刑罚执行机关采纳数(件)
纠正意见被刑罚执行机关采纳率
2007
768
22
2.86%
22
100%
2008
672
22
3.27%
22
100%
2009[37]
831
41
4.93%
41
100%

(3)检察机关纠正意见被刑罚执行机关采纳率和获得法院的支持率较高。尤其是刑罚执行机关的采纳率近几年有明显提高。如表一所示,2007年至2010年,上海检察机关纠正刑罚执行机关不当提请减刑假释案件被刑罚执行机关采纳率均为100%,刑罚执行机关无一起案件提请复议、复核。再如表三、表四所示,从上海市人民检察院第二分院和上海市宝山区人民检察院2007年至2009年同步监督减刑假释案件的情况来看,其纠正意见被刑罚执行机关采纳率也均为100%。从课题组走访上海某农场区检察院的情况来看,自2007年以来该农场区人民检察院在同步监督监狱提请的减刑假释案件中提出的纠正意见最终基本上都得到了法院的支持。检察机关的绝大多数纠正意见之所以能够得到刑罚执行机关和法院的采纳主要是由于检察机关通过同步监督掌握了较为详实的材料,对罪犯是否符合减刑假释条件掌握的证据比较充分。
 
1.考察阶段存在的问题
一是考察阶段虽规定了对于刑罚执行机关的记分情况进行考评,但对于罪犯记分的规范性文件以及罪犯劳动岗位任免等对罪犯记分情况有重大影响的环节则没有纳入监督的范围;二是对罪犯在看守所、新收犯监狱和其他监狱之间考察阶段的不连续性,造成对罪犯悔罪表现的考察和检察机关同步监督滞后,影响了罪犯在看守所和新收犯监狱的悔罪和劳动的积极性。三是考察阶段忽视了对原审判决中记载的犯罪事实、罪犯家庭情况、罪犯履行财产刑和附带民事赔偿、是否求得被害人谅解等情况的综合动态考察。
2.提请阶段存在的问题
一是对应当减刑假释而刑罚执行机关没有提请减刑假释的,检察机关究竟应当采用哪种方式予以监督规定混乱,实践中的运用也不一致。根据《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》[38]和《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》[39],对于应当减刑假释,而刑罚执行机关没有提请减刑假释的,检察机关应当采用“检察建议”的方式开展同步监督;而根据《人民检察院刑事诉讼规则》[40]和《人民检察院监狱检察办法》[41]的规定,对符合减刑假释条件,刑罚执行机关没有报请法院裁定的,检察机关开展同步监督的方式应为“纠正意见”。
二是检察机关审查减刑假释案件时间规定不科学,实践中规范性不足。根据《监狱提请减刑假释工作程序规定》[42],检察机关介入减刑假释程序的时间是在监狱提出减刑假释建议时。[43]此时,监狱长办公会已决定提请减刑假释,再征求检察机关的意见,也起不到纠正不当提请减刑假释的效果。实践中,上海各监狱一般在减刑假释评审委员会评审和公示后,监狱长办公会决定前,将案卷所有材料报送驻所检察室。对于看守所、拘役所、派出所考察的罪犯的减刑假释,检察机关审查报送材料的时间,法律和司法解释则更无规定,实践中的做法极不规范,基本上随公安机关的意愿。
三是检察机关减刑假释同步监督的效力刚性不足,救济体制不科学。当前,检察机关对于监狱报请减刑假释案件提出的《检察意见书》的效力没有规定,导致该法律文书的刚性效力不足。实践中,即使驻所检察机构或监所检察部门不同意减刑假释的,刑罚执行机关仍可以将减刑假释建议书报送法院裁定。在刑罚执行机关不接受检察意见的情况下,驻所检察机构或监所检察部门只能将相关情况报“相应的人民检察院”[44]处理。无论是基层检察机关的检察意见还是相应检察机关的处理是否能够得到执行很大程度上要依靠双方干警个人的魅力和素质,尤其是双方一把手的魅力更是在其中发挥了重要的作用,显然这样的体制并不科学。
四是检察机关对减刑案件所提意见未被采纳时应上报哪一级检察机关不明确。按照《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》[45],人民检察院针对减刑案件所提意见未被采纳的,应当及时报告上一级人民检察院,针对假释案件所提意见未被采纳的,应报有权做出减刑假释裁定的人民法院的同级人民检察院。而根据《人民检察院监狱检察办法》的规定[46],无论是减刑案件还是假释案件,所提意见未被采纳的,派驻检察机构所属人民检察院都有权报审理减刑假释案件的人民法院的同级人民检察院。由此可见,对于减刑案件,检察意见未被采纳的,人民检察院究竟是报上一级人民检察院,还是报审理本案的人民法院的同级人民检察院[47],司法解释之间存在明显的冲突。
五是由看守所、拘役所、派出所负责执行的罪犯的减刑假释案件,[48]应当由哪一级公安机关批准并移送人民法院裁定,司法解释之间规定不一致实践也较为混杂。根据公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》[49],看守所、拘役所、派出所负责执行和考察的罪犯的减刑或假释案件,应当经县级以上公安机关审查同意后,报请所在地中级以上人民法院审核裁定,那么实施同步监督的检察机关即为与县级以上公安机关相对应的人民检察院。但是,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》的规定[50],对于看守所、拘役所、派出所负责执行的罪犯的减刑假释案件则由与审理案件的法院的同级公安机关移送(将基层县级公安机关排除在外),那么相应的实施同步监督的检察机关即为地市级以上相应的检察机关,显然与公安部的规定不一致。这种规定的不一致和上海市公安机关两级设置(这种设置于检察机关和法院三级设置并不完全对应)使上海的情况更加混乱。[51]
3.裁决阶段存在的问题
一是法院开庭和听证审理的减刑假释案件,同级人民检察院派员出庭时,所派检察人员的范围未明确。根据《最高人民检察院关于减刑假释法律监督工作程序的规定》[52]和《人民检察院监狱检察办法》[53]的有关规定,人民法院采用开庭或者听证方式审理减刑假释案件的,同级人民检察院应当派员参加,但未明确同级人民检察院是否必须派本院人员参加。根据上海市人民检察院监所处制定的《减刑假释案件庭审法律监督规定(试行)》[54],上海检察机关对法院开庭审理减刑假释的案件,应当由派驻检察官出庭监督。这一做法显然没有考虑到对公安派出所执行的管制犯、缓刑犯的减刑案件听证或开庭审理时应由谁出庭作证的问题,而且派驻检察官在绝大多数的情况下并非同级人民检察院的检察人员,而是其下级检察院的检察人员或者是专门派驻农场检察院的检察人员。在法院听证或者开庭审理的过程中单由派驻检察官参加,既对罪犯减刑假释是否符合条件发表检察意见,又代表同级人民检察院对法院听证或庭审活动予以监督,难免陷入派驻检察官地位混乱的局面。同时还需要提及的是庭审中没有设置宣读原审判决和被害人发言的程序,使减刑假释裁定没有充分考虑到罪犯的综合情况。
二是法院减刑假释裁定书应向哪些人员送达规定的不细致,尤其是应向哪些、哪级检察机关送达不明确,造成实践中的情况极为混乱。根据《中华人民共和国监狱法》的规定,[55]人民法院的减刑假释裁定书副本应当抄送人民检察院。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三百五十六条规定,[56]人民法院的减刑假释的裁定,应当及时送达执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人。这里主要的问题是减刑假释的裁定没有规定向基层驻所检察室或者是驻所检察室所属基层检察院、原审案件的公诉机关送达,对于假释的裁定,仅规定了向负责监督假释罪犯的公安机关,而没有规定向负责监督假释罪犯的公安机关相应的检察机关送达,容易形成检察机关社区矫正监督的被动局面。
三是检察机关认为法院减刑假释裁定不当,能否以抗诉方式予以纠正,法律规定模糊。根据《中华人民共和国监狱法》[57]和《最高人民检察院关于执行〈监狱法〉有关问题的通知》[58],人民检察院认为减刑假释裁定不当的,应当在刑事诉讼法规定的期间内提出抗诉。但根据《中华人民共和国刑事诉讼法》[59]和《人民检察院刑事诉讼规则》[60]的规定,人民检察院应当在收到裁定书副本后二十日内向人民法院提出书面纠正意见,同时也规定最高人民检察院有权对各级人民法院的判决和裁定,上级人民检察院有权对下级人民法院的判决和裁定按审判监督程序提出抗诉,其中并没有将减刑假释的裁定排除在外。实践中,能否以抗诉方式纠正减刑假释裁定,实务部门的认识也不一致。
四是检察机关对于法院最终裁定不符合法律规定的,仍然采用纠正意见的方式要求法院重新审理的监督模式欠科学。根据《人民检察院刑事诉讼规则》[61]和《最高人民检察院关于减刑假释法律监督工作的程序规定》规定[62],人民检察院对人民法院重新组成合议庭做出减刑假释的最终裁定,认为不符合法律规定的,仍然可以向做出减刑假释裁定的同级法院提出纠正意见,提请其再次组成合议庭审理。如实践中检察机关和法院之间对减刑假释存有异议,这样的监督模式将很难使案件得到终局的处理,法律所讲的“最终裁决”无疑被司法解释所抹杀。
4.执行阶段存在的问题
执行阶段存在的问题是检察机关对减刑假释的执行没有细化规定,但对于减刑假释裁定的执行本身应当成为检察机关减刑假释同步监督的重要内容,尤其是对于应当减刑假释而刑罚执行机关没有依法提请,经检察机关提出意见后纠正的案件,检察机关应当对刑罚执行机关执行减刑假释裁定的情况开展同步监督。实践中主要存在:一是未将减刑假释裁定予以及时宣告和办理相关手续纳入同步监督的范围;二是未将减刑后的罪犯处遇的落实纳入同步监督的范围;三是未将假释执行中,假释犯释放和社区矫正环节之间的衔接作为同步监督的工作内容。
除上述程序方面的问题之外,在实体方面还存在普遍将“是否落实了帮教单位、帮教措施”作为是否假释的前提条件,这也是课题组在实地调研中所发现的一个减刑假释的法律监督工作难题。从《刑法》第八十一条、《监狱法》第三十二条以及《刑法修正案(八)》对假释的有关规定来看,假释的条件仅为“认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪危险的,并考虑假释后对居住社区的影响”,并没有要求已落实帮教单位和帮教措施。从理论上讲,假释是国家对于罪犯表现较好的一种奖励,这种奖励的着眼点主要应是罪犯的个人表现,包括其人身危险性的降低。帮教制度从本质上来讲是一种国家义务,建立完善的帮教体系,实行科学的帮教措施是国家义不容辞的职责。如果因帮教这种国家义务的缺位,而让本应获得假释的罪犯失去了假释的机会,这既不利于罪犯的改造,也不符合法治的要求。
 
我国减刑假释法律监督之所以存在上述问题,究其主要原因可从如下几个层面来分析:
1.法律层面的原因
法律上的规定相互冲突、不细致以及刚性不强无疑是造成我国减刑假释法律监督存在诸多问题的最主要的原因之一。在当前我国减刑假释法律监督领域内,相关的规范性依据冲突表现尤为突出,既包括各执法主体规定之间的冲突,也包括同一主体制定的不同规定之间的冲突。例如对于消极提请减刑假释的监督应采何种方式的问题,最高人民检察院《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》(以下称《规定》)和《人民检察院监狱检察办法》(以下称《办法》)就做了两种不同的规定,按照《规定》,检察机关对此应采取“检察建议”的方式予以监督,而按照则《办法》规定检察机关则应采取“纠正意见”的方式予以监督。另外,由于依据的制定主体对于问题考虑不周全,造成减刑假释法律监督的有关条文规定不细致,实践中各地又做了不同的解读,致使基层实务部门做法各异。例如由于《最高人民检察院关于减刑假释法律监督工作程序的规定》对于减刑假释开庭审理中出庭检察人员的范围不具体,导致实践中既有与审理法院同级的检察机关派员出席法庭的,也有驻所检察人员派员出席法庭的情况。制约监督刚性不足,主要是法律没有赋予减刑假释案件中检察机关所提检察意见以一定的法律效力,实践中对于提请机关的制约力不足。
2.司法层面的原因
司法上,检察机关作为我国的法律监督机关,是我国司法机关的重要组成部分。但是,长期以来,我国检察机关却存在重实体轻程序、重审判审前程序轻执行程序的问题。实践中,检察机关往往只关注对犯罪嫌疑人的行为应以何罪提起公诉、检察机关的指控是否得到法院的确认、法院的量刑是否适当等实体性的问题,而对于程序性的问题则关注较少;即便是在投入较少关注的程序层面,也经常是将精力集中在对立案、侦查和审判环节的监督上,对执行环节的投入更是少之又少。例如司法实践中,检察机关对监狱提请权的制约刚性不足,检察机关对减刑假释案件的意见并没有严格意义上的法律效力,即便是检察机关不同意减刑假释的,监狱仍可以向法院提请减刑假释。再比如在减刑假释开庭审理中被害人的参与问题上,有的地方允许被害人作为刑事案件的当事人直接参与减刑假释的开庭审理,发表意见,但也有部分地方不允许被害人发表意见,而仅仅通知其参与旁听,如果检察机关以被害人缺乏参与等程序性的问题为由要求法院重新审理,实践中很难得到法院的支持。之所以造成上述问题,主要的原因就在于那种重实体轻程序、重审前审判程序轻审后程序的意识尚未完全破除。
3.执法层面的原因
执法上,总体来看,各级检察机关对减刑假释法律监督工作都缺乏足够的重视。这主要体现在:一是各级检察机关承担减刑假释法律监督工作的监所检察部门普遍存在配置力量有限、干警知识水平不高等问题,严重影响了减刑假释法律监督的水平和效果。以派驻检察人员最多的上海某监狱为例,该监狱驻监检察室有六名派驻检察人员,而监狱在押罪犯3000名左右,监狱干警400余人,每月减刑假释罪犯在100名以上。按照一名减刑或假释罪犯检察室需会见三人次计算,这就意味着每月仅仅针对减刑假释案件的监督,驻监检察室就需会见300人次以上,人均会见量在50人次以上,这对于还需要担负大量其他业务和事务性工作的驻监检察部门来说要做到对每一个案件都精雕细琢是不可能的,监督的质量和效果可想而知。二是监督的设施设备陈旧,监督保障往往要依靠刑罚执行部门的配合和支持。目前,派驻刑罚执行机关检察室的场地、用房、用水、用电,甚至是一些地方的办公用品、电子设备等都是由刑罚执行机关提供的,这往往造成检察机关在监督的过程中过多的考虑了法律之外的因素,从而使检察机关对于减刑假释法律监督工作的效果大打折扣。
4.其他层面的原因
随着非犯罪化、刑罚轻缓化、刑罚目的主义和人权保障等思想被广泛接受,减刑假释程序也开始了一些改革的探索,包括减刑假释由书面审理向开庭审理方式的改革、社区矫正试点的改革等。由于上述改革本身都具有探索的意义,因此检察机关对于开庭审理减刑假释案件的监督以及检察机关对社区矫正对象的减刑案件监督都有些青涩,其中不免出现这样或那样的问题。例如对减刑假释开庭审理地点的监督问题上,实践中普遍的做法是将减刑假释案件的开庭地点设在监管场所内,但是这样的设置也存在增加公民旁听审判成本的诟病,一定程度上剥夺了公民的审判监督权,也不利于审判公开原则的贯彻落实,但对于这样的问题几乎没有检察机关提出质疑或者异议。再比如对于社区矫正对象的减刑提请监督上,由于当前的刑诉法和刑法对于社区矫正机关没有明确,因此实践中到底应有司法行政机关提起还有应有公安机关提起,以及应有哪级公安机关提起缺乏相关的规定,相应的应有哪级检察机关予以监督也不明晰,需要进一步探索。随着试点工作的进一步开展和日趋成熟,检察机关有望在开庭审理方式改革和社区矫正试点改革中对减刑假释的法律监督工作取得进步。
 
、减刑假释法律监督工作的完善构想
1.相对合理原
正如前文所述,公平正义是人类孜孜以求的终极价值,但我们也必须看到,绝对的公平正义仅仅存在于理想国之中,任何历史时期的公平正义都是相对而言的,公平正义的实现受制于一定的国情、历史条件和物质基础。从公平正义本身而言,其又包括实体公正和程序公正,且二者也并非绝对的契合。英美法系往往从强调程序优位出发以保障人权,而大陆法系则更注重对实体公正的追求以打击犯罪,即便是在当代两大法系融合趋势加大的情况下,我们也很难将实体公正与程序公正作一种绝对完美的嫁接,那种为了保证一面公正,而不得不舍弃另一面公正的做法在实践中也屡见不鲜。被称为世纪大审判的美国辛普森案就是其中一例。因此,我们认为减刑假释法律监督工作的完善本身也应坚持相对合理的原则,那种超跃历史发展阶段,并与当前司法实践相脱节的过高正义追求是不科学的。
2.循序渐进原则
人们对客观事物的认识,有一个由简到繁,由低级到高级,由直观到抽象的循“序”过程,人们对任何事物都不可能一步就达到对其本质的认识。减刑假释法律监督工作的完善也是如此,不能一蹴而就,而应该在不断探索、总结中推进和深入。任何寄希望于用一种既定的模式来一劳永逸地解决减刑假释法律监督工作的做法都是不可取的。具体而言,应该寻求减刑假释法律监督工作中的一些“着陆点”重点研究,以这些“点”作为“抓手”,不断探索有利于加强减刑假释工作的新思路和新方法,由点及面、循序渐进,从而逐步形成减刑假释法律监督工作的完善体系。另外,通过循序渐进的方式来实现对减刑假释法律监督工作的完善。
3.分类处置原则
减刑假释法律监督工作应当贯彻分类处置的原则,主要指:一是从比较法的角度来说,世界各国在对待减刑假释的问题上,无疑均坚持“扩大适用假释、严格控制减刑”的原则,从实践的效果看,与减刑相比,假释在实现罪犯的重新社会化、降低司法成本、体现司法温情方面都具有较大的优势,因此在法律监督工作中,检察机关对减刑假释罪犯的“悔罪表现”应当做法律允许的范围内的适当区分。二是从实证的角度而言,由于司法资源的有限性,为实现有限司法资源的效益最大化,应当针对减刑假释环节中比较突出的问题开展重点法律监督,尤其是对于实践中职务犯罪、有组织犯罪减刑假释比例高的问题,要加大监督力度,从严审查其记分考核结果,并一律以开庭审理的方式强化监督。
 
1.完善对减刑假释考察环节的法律监督
考察环节是同步监督工作的起点,也是探索同步监督的新内容。做好考察环节的同步监督包括:
(1)赋予检察机关对刑罚执行机关考核依据的监督权。根据公安部、司法部、各地公安局、各地司法局关于罪犯记分奖惩的有关规定,对各刑罚执行机关的记分考核依据开展专门检察,清理不合法、不合理的记分考核规范。属于刑罚执行机关自身制定的,相应的监所检察部门或派驻检察室应要求监狱纠正;属于地方公安局或地方司法局制定的,相应的监所检察部门或派驻检察室应上报地方同级检察院,由地方同级检察院决定要求其纠正;属于公安部、司法部制定的,应当层报最高人民检察院,由最高人民检察院决定要求其纠正。对于以后刑罚执行机关修改记分奖惩的有关规定的,应当听取相应检察机关意见。
(2)建立对刑罚执行机关内高记分岗位的检察监督。在日常检察中,应当加强对刑罚执行机关,尤其是监狱、看守所、拘役所在罪犯内部遴选监组长、带班长等高记分岗位的监督。刑罚执行机关任免高记分岗位应当征求相应检察机关的意见,有条件的刑罚执行机关还可以探索由检察机关参与的高记分岗位的任职资格笔试和面试工作,营造公平的监管改造氛围。其中,尤其是要加强对于职务犯罪和有组织犯罪担任劳动组长和监室室长的监督,以及对于“内线”的监督,防止在高记分岗位聘任上的暗箱操作和“内线”使用上的随意性。
(3)健全看守所、监狱之间的连续考察制度。自羁押之日起,看守所就应开始对未决犯进行考察,如被定罪判刑的,计算羁押一日折抵一日刑期时,同时应将羁押时悔罪表现作为刑罚执行期内的悔罪表现,并制作书面鉴定意见,将罪犯送监狱时,一并随档案送监狱刑罚执行机构。看守所、监狱的鉴定意见应当共同作为提请减刑假释的依据。在这个过程中,检察机关的同步监督必须提前至看守所阶段,建立由驻看守所检察室和驻监检察室之间的日常考察联系制度,将罪犯在看守所和监狱时的悔罪表现作为检察室同步监督减刑假释的依据。目前,有些地方为弥补对罪犯审前和审判羁押期间悔罪表现刑法评价缺位的问题,提出将犯罪嫌疑人、被告人在看守所期间的表现作为酌定量刑情节纳入法院的量刑程序的问题,酌定减刑1-6个月不等。虽然这样的尝试弥补了刑法评价缺位的问题,但也存在一些问题,主要是法律依据不足;与刑期折抵的规定相冲突;弱化了审判是对犯罪行为给予的否定性评价这一重点。因此,与减刑假释考察改革相比,将在看守所内的悔罪表现纳入减刑假释悔罪考察的对象无疑更具合理性。
2.加强对减刑假释提请环节的法律监督
提请环节是减刑假释的关键环节,减刑假释提请环节的同步监督是同步监督的重要内容。这一阶段的完善对策主要为:
(1)明确对消极提请减刑假释的案件应以检察建议的方式加以监督。对于应当减刑假释而刑罚执行机关没有提请减刑假释的,检察机关应当采用检察建议的方式提出纠正意见,要求刑罚执行机关依法提请减刑假释;刑罚执行机关仍拒绝提请减刑假释的,检察机关可以依法制发《纠正违法通知书》,通知刑罚执行机关纠正。这主要是因为对于“纠正意见”的表述并不规范,目前检察机关尚没有称之为“纠正意见”的规范性法律文书,而《检察意见》和《纠正违法通知书》的法条依据与“纠正意见”的表述并不一致;另外提请权属于刑罚执行机关的法定权力,在没有启动减刑假释程序之前,不宜直接采用“意见”的方式。
(2)修改提请机关报送法院同时报送检察机关审查的规定。明确检察机关审查减刑假释案件的时间应当在刑罚执行机关决定提请减刑假释之前,建立评审委员会的应当在评审委员会之后,没有建立评审委员会的在刑法执行机构审核批准之后。检察机关审查并发表检察意见的时间只有在刑罚执行机关决定前,才能起到监督刑罚执行机关提请权行使的效果,也才能谈得上刑罚执行机关是否采纳检察意见的问题,同时也避免将不符合减刑假释条件的案件报送法院而造成的司法资源的浪费,而且由于执行机关和检察机关意见相左的案件一般都需开庭审理,因此对这种资源的浪费可能较一般案件更加严重。在庭前,经检察机关指出减刑假释提请中存在的问题,由刑罚执行机关认真核实后予以纠正,避免进入审理程序而造成的司法浪费,无疑符合诉讼经济的原则,也避免了给法院造成案多人少的办案压力。
(3)强化检察机关对减刑假释提请权的监督刚性。规定检察机关针对减刑假释案件制作的《检察意见书》是法院受理减刑假释案件的前提,刑罚执行机关不能向法院提交《检察意见书》的,人民法院不得受理减刑假释案件,其中《检察意见书》不同意提请减刑假释的,刑罚执行机关仍然向法院提请的,法院可以受理,但必须开庭审理。通过上述规定,一方面可以增加检察机关对刑罚执行机关提请权的程序制约力度,从而强化法律监督刚性,另一方面,也可以保证法院审理减刑假释案件的整个裁决过程具有实质意义上的法律冲突,从而不至于流于形式,即便是在书面审理的情况下,通过听取检察机关的意见和刑罚执行机关的意见,也可以起到兼听则明、辩证求实、谨慎而为的效果。有些同志提出《检察意见书》的效力在于绝对阻断减刑假释的提请程序,我们认为是不适宜的,主要是对于罪犯的改造情况无疑刑罚执行机关与检察机关相比更为清楚,尤其是在当前检察室人员相较于执行机关而言少之又少的情况下,检察机关要做到对每一名罪犯的情况都了如指掌显然并不现实。反之,将其定义为程序上的效力,将刑罚执行机关和检察机关意见不一致的案件要求法院必须开庭审理,既使庭审有了实质的意义,也可以使双方在充分听取对方意见中找出自身工作的不足,并达到辩证求实的效果。
(4)规定检察意见未被采纳的救济途径。对减刑案件所提意见未被刑罚执行机关采的检察机关应报与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院。这样的规定一方面是因为在绝大多数情况下,与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院就是上一级人民检察院,另外即便不是上一级人民检察院,直接将基层检察机关的意见报送与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院,也有助于信息传递的效率和质量。尤其在上海检察机关设置的具体情况来看,军天湖农场区人民检察院和青东农场区人民检察院都属于上海市人民检察院派出的专门农场检察院,其对管制、拘役、缓刑、有期徒刑罪犯的纠正意见未被采纳的,可以直接报与上海市人民检察院分院;而对于无期徒刑和死刑缓期两年执行的罪犯的纠正意见未被采纳的,则可以直接向上海市人民检察院报告。反之,如规定为上一级人民检察院,则农场区检察院对管制、拘役、缓刑、有期徒刑罪犯的纠正意见未被采纳时,需报上海市人民检察院,与无期徒刑和死刑缓刑两年执行无异,缺乏程序设置的科学性。
(5)规范非监狱执行罪犯减刑假释的报请程序。统一规定由看守所、拘役所、派出所负责执行的罪犯的减刑假释案件,[63]应当由与审理案件的人民法院同级的公安机关批准并移送人民法院裁定。这也就意味着必须排除县级公安机关批准后直接提请的权限,县级公安机关认为应当予以减刑假释的,应当逐级报上级公安机关批准,属于管制、缓刑、拘役、有期徒刑的罪犯的减刑或者有期徒刑的假释,由地市级公安机关批准并报中级人民法院裁定,并由地市级检察机关负责监督;属于无期徒刑、死刑缓期两年执行的减刑或者无期徒刑的假释,[64]由省级公安机关批准并报省级人民法院裁定,并由省级检察机关负责监督。即便是对社会危险性较小的管制犯和缓刑犯而言,县级公安机关也不能直接批准提请减刑假释,这是因为减刑假释工作的法律规范性决定了由县级公安机关批准层级太低,不利于抵制地方上的不当干预和中国乡土传统的诱惑。
3.强化对减刑假释裁决环节的法律监督
裁决环节的减刑假释监督主要是结合法院减刑假释审判制度改革,进一步完善裁决中和裁决后同步监督措施,具体如下:
(1)加强对法院书面审理减刑假释案件的法律监督。除职务犯罪、暴力犯罪以及有组织犯罪中的首要分子和主犯的减刑假释需要开庭审理以外,目前,法院对绝大部分减刑假释案件仍然采用书面审理的方式做出裁判。而书面审理方式又带有先天行政性、秘密化的色彩,而为广大学者们所批判。尤其是在现行的制度设计中,法院书面审理减刑假释案件有权不听取原审人民法院、原审人民检察院、被害人以及同级人民检察院意见的情况下,其公正性更难以保证。为了最大限度的加强检察机关对法院书面审理减刑假释案件的监督,建议人民法院审理减刑假释案件的,除在立案阶段要求刑罚执行机关报送基层检察机关的检察意见外,还应征求同级人民检察院的意见。同级人民检察院对法院书面审理减刑假释案件的,应当以检察建议的方式,要求法院在审理减刑假释的过程中听取原审人民法院、原审人民检察院、原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人的意见。法院审理减刑假释案件没有征求上述利益关系方意见的,检察机关有权在裁定生效后提出纠正意见,要求法院重新审理。

(2)完善对法院开庭审理减刑假释案件的法律监督。在法院开庭审理过程中,除需要监督法院是否听取相关利害关系方的意见外,还必须明确的是同级检察机关派员出席庭审的人员范围。法院开庭和听证审理的减刑假释案件,罪犯服刑场所由同级人民检察院派驻检察室监督的,应由该派驻检察室检察官出庭,负责发表罪犯是否符合减刑假释条件的检察意见,并指派本院控申部门检察官出庭履行庭审监督职责;罪犯服刑场所属于下级人民检察院派驻检察室或监所监察部门、或者农场区检察院派驻检察室监督的,应由基层派驻检察室或监所检察部门检察官出庭,负责发表罪犯是否符合减刑假释条件的检察意见,并由负责审理减刑假释案件的人民法院的同级人民检察院指派本院监所检察部门检察官出庭监督法院庭审的整个过程。这样的程序设计一方面将检察机关出庭发表减刑假释是否符合条件的意见和监督庭审的职责分别交由不同的部门行使,从而使庭审结构在现有法律规定



* 课题组组长,松江区院党组书记、检察长徐金贵,课题组成员:赵晓凌、张勇、孙万怀、徐建、赖娇红、贺英、李舸禛、张庆立。
[1] 汤唯、孙季萍著:《法律监督论纲》,北京大学出版社2001年版,第4页。
[2] 龙宗智:《检察制度教程》,中国检察出版社2006年版,第219页。
[3] 邓思清:《检察权研究》,北京大学出版社2007年版,第463页。
[4] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。
[5] 同上。
[6]《法国刑事诉讼法典》,罗结珍译,中国法制出版社2006年版,第712-6条。
[7]《法国刑事诉讼法典》,罗结珍译,中国法制出版社2006年版,第712-7条。
[8] [法]卡斯东·斯特法尼:《法国刑法总论精义》,罗结珍译,中国政法大学出版社1998年版,第641页。
[9]《法国刑事诉讼法典》,罗结珍译,中国法制出版社2006年版,第721条。
[10]《德国刑事诉讼法典》,李昌坷译,中国政法大学出版社1995年版,第169页。
[11]《德国刑事诉讼法典》,李昌坷译,中国政法大学出版社1995年版,第454条。
[12] 最高人民法院刑事审判二庭编:《减刑、假释工作必备——中外减刑、假释法律法规选编》,人民法院出版社1992年版,第386页
[13]《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》,黄道秀译,中国政法大学出版社2003年版,第267-268页。
[14] 最高人民法院刑事审判二庭编:《减刑、假释工作必备——中外减刑、假释法律法规选编》,人民法院出版社1992年版,第442页。
[15]《蒙古人民共和国刑事诉讼法典》,黄永魁译,法律出版社1957年版,第83页。
[16] 最高人民法院刑事审判二庭编:《减刑、假释工作必备——中外减刑、假释法律法规选编》,人民法院出版社1992年版,第419页。
[17]《韩国刑事诉讼法》,马相哲译,中国政法大学出版社2004年版,第471条。
[18][美]克莱门斯·巴特勒斯:《罪犯矫正概述》,龙学群译,群众出版社1987年版,第134页。
[19]《美国模范刑法典及其评注》,刘仁文,王伟等译,法律出版社2005年版,第262页。
[20] 刘强:《美国社区矫正的理论与实务》,中国人民公安大学出版社2003年版,第90-98页。
[21] 高铭喧、赵秉志主编:《刑罚总论比较研究》,北京大学出版社2008年版,第350-351页。
[22] 季美君:人性化的监狱管理与刑罚执行监督,国家检察官学院学报,2007第2期,第59页。
[23] 上海市公检法联合发布的《关于本市减刑假释工作座谈会纪要》第十二条规定“检察机关应当进一步加强减刑、假释工作的同步监督,执行机关提请的减刑、假释案件,应当经评审委员会讨论决定后,移送派驻检察机关审查,并提供审查所必须的各项材料。对于材料不齐的,检察机关可以要求补充提供,并进行必要的调查。经审查后,检察机关提出不同意见的,执行机关应当将是否采纳的意见书面告知检察机关,执行机关报请法院裁定的减刑、假释案件,应当附有派驻检察机关的意见,案卷中无检察机关意见的,法院应当要求检察机关补充提供。”
[24] 在上海市人民检察院调研期间,最高人民检察院鉴于当前检察机关对于刑罚执行监督情况的变化,尤其是社区矫正工作的开展和减刑、假释监督工作的完善,于2008年2月22日又审议通过了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》,并于同年2月23日开始公布实施。
[25]《上海市人民检察院减刑、假释、暂予监外执行检察工作规定(试行)》第三条明确规定“为了及时预防和纠正违法,确保国家法律正确实施,检察机关对减刑、假释、暂予监外执行的考察、提请、裁决活动是否合法,实行同步检察。”并对检察的途径、办法、要求、步骤进行了详细的规定。
[26] 《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第四十三条规定“对减刑、假释案件,要采取开庭审理与书面审理相结合的方式。对于职务犯罪案件,尤其是原为县处级以上领导干部罪犯的减刑、假释案件,要一律开庭审理。对于故意杀人、抢劫、故意伤害等严重危害社会治安的暴力犯罪分子,有组织犯罪案件中的首要分子和其他主犯以及其他重大、有影响案件罪犯的减刑、假释,原则上也要开庭审理。书面审理的案件,拟裁定减刑、假释的,要在羁押场所公示拟减刑、假释人员名单,接受其他在押罪犯的广泛监督。”
[27] 实际上在此之前,较多地方中级人民法院已经开始了开庭审理减刑、假释案件的探索,并初步形成了一些地方性的经验,如湖南省长沙市中级人民法院和辽宁省大连市中级人民法院等
[28]如对于公安机关所属的拘役所、看守所、派出所提请的减刑、假释案件,其提请的刑罚执行机关按照《公安机关办理刑事案件规定》二百八十三条、二百八十四条、二百八十五条的规定,由拘役所、看守所、派出所进行考察,报县级以上公安机关审查同意后,报请所在地中级人民法院审核裁定,因此对其提请程序的监督一般由县级检察机关承担。但按照《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第三百六十二条第四项、第五项、第六项和第七项的规定,公安机关所属的拘役所、看守所、派出所提请的减刑、假释案件,需由罪犯服刑地的中级人民法院根据当地同级执行机关提出的减刑建议书裁定,对其提请程序的监督则须由地市级检察机关承担。两者的规定不一致导致了各地的情况也不甚相同。
[29] 根据最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十七条的规定“对于依法应当减刑、假释的罪犯不报请人民法院裁定减刑、假释的,人民检察院应当提出纠正意见。”而最高人民检察院发布的《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》第九条规定“人民检察院发现罪犯符合减刑、假释情形,监狱未提请减刑、假释的,应当及时提出减刑、假释的检察建议。”从上述两个规定来看,对于应当减刑假释而刑罚执行机关没有提请的,人民检察院发现后到底制发《检察建议书》还是制发《纠正违法通知书》,或者是先制发《检察建议书》,刑罚执行机关仍不纠正的再制发《纠正违法通知书》,或者是将《检察建议书》与《纠正违法通知书》都作为检察机关提出纠正意见的一种方式来理解都没有规定,实践中则更为混乱。
[30] 根据2011721,上海市人民检察院监所处颁布的《减刑假释案件庭审法律监督规定(试行)》第五条的规定“监所检察部门是人民检察院对减刑、假释案件开庭审理实行法律监督的职能部门。派驻检察官代表检察机关出庭监督。”这就意味着凡是监狱、看守所、拘役所提请的减刑、假释案件都由审理减刑、假释案件的人民法院同级的人民检察院指派相应的驻所检察室检察官出庭监督,而对于公安派出所提请的监外执行罪犯的减刑案件,人民法院决定开庭审理的,是否由相应的派驻乡镇、街道、社区检察室或区县院监所检察部门出庭监督,则没有规定。
[31] 数据来源于上海市人民检察院《上海检察年鉴2008》、《上海检察年鉴2009》、《上海检察年鉴2010》,以及2010年上海市人民检察院监所检察处工作总结。
[32] 2007年全年,上海市各级检察机关共审查法院裁定减刑4614件,假释1161件;
[33] 2008年全年,上海市各级检察机关共审查法院裁定减刑5254件,假释1202件;
[34] 2011年6月至2011年9月调研汇总数据。
[35] 数据来源于上海市人民检察院《上海检察年鉴2008》、《上海检察年鉴2009》、《上海检察年鉴2010》,以及2010年上海市人民检察院监所检察处工作总结。
[36] 数据来源于上海市人民检察院《上海检察年鉴2008》、《上海检察年鉴2009》、《上海检察年鉴2010》,以及2010年上海市人民检察院监所检察处工作总结。
[37] 2009年,闵行区人民检察院同步监督减刑、假释案件总数为534件,提出纠正不当减刑、假释9件。
[38] 《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》第12条第二款规定“检察机关发现刑罚执行机关对不符合减刑、假释、暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的,应当及时提出纠正意见;发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形,刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的,应当及时提出检察建议。”
[39] 《关于减刑假释法律监督工作程序的规定》第九条规定“人民检察院发现罪犯符合减刑、假释情形,监狱未提请减刑、假释的,应当及时提出提请减刑、假释的检察建议。”
[40] 《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十七条规定“人民检察院对执行机关报请人民法院裁定减刑、假释的活动实行监督,发现有下列违法情况,应当提出纠正意见:……(二)对依法应当减刑、假释的罪犯不报请人民法院裁定减刑、假释的,或者被裁定假释后,应交付监外执行而不交付监外执行的……”
[41] 《人民检察院监狱检察办法》第十四条规定“发现监狱在提请减刑、假释活动中有下列情形的,应当及时提出纠正意见:……(四)对依法应当减刑、假释的罪犯没有提请减刑、假释的;……”
[42] 司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时,应当将提请减刑、假释的建议,书面通报派出人民检察院或派驻检察室。”
[43] 根据《监狱提请减刑假释工作程序规定》的规定,减刑、假释程序为:分监区全体警察会议、监区长办公会审核、监狱刑罚执行部门审查、减刑假释评审委员会评审并公示、监狱长办公会审议决定、刑罚执行部门制作减刑假释建议并报送。
[44] 司法解释对于在该种情况下是上报“上级人民检察院”还是“审理减刑、假释案件同级的人民检察院”的规定并不一致。
[45] 最高人民检察院《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》第八条规定“……人民检察院认为提请减刑不当的,应当提出纠正意见,并填写《监狱提请减刑不当情况登记表》。意见未被采纳的,应当及时报告上一级人民检察院。人民检察院收到提请假释的材料后,应当填写《监狱提请假释情况登记表》,报有权做出假释裁定的人民法院的同级人民检察院。认为提请假释不当的,应当提出纠正意见,将意见以及监狱采纳情况一并填入《监狱提请假释情况登记表》……”
[46] 最高人民检察院《人民检察院监狱检察办法》第十五条规定“派驻检察机构收到监狱移送的提请减刑、假释材料的,应当及时审查并签署意见。认为提请减刑不当的,应当提出纠正意见,填写《监狱提请减刑不当情况登记表》。所提纠正意见未被采纳的,可以报经本院检察长批准,向受理本案的人民法院的同级人民检察院报送。”第十六条规定“派驻检察机构收到监狱移送的提请假释材料的,应当及时审查并签署意见,填写《监狱提请假释情况登记表》,向受理本案的人民法院的同级人民检察院报送。认为提请假释不当的,应当提出纠正意见,将意见以及监狱采纳情况一并填入《监狱提请假释情况登记表》。”
[47] 在多数情况下,“上级人民检察院”与“审理减刑、假释案件的人民法院的同级人民检察院”在概念上是相同的,如上海市松江区人民检察院对松江区公安分局看守所提请的留所服刑人员的减刑案件提出纠正意见未被采纳的,其应报上级检察院为上海市人民检察院第一分院,审理该减刑案件的人民法院的同级人民检察院亦为上海市人民检察院第一分院;再如上海市闵行区人民检察院对上海市北新泾监狱提请的监狱罪犯的减刑案件提出的意见未被采纳的,其应报上级检察院为上海市人民检察院第一分院,审理该减刑案件的人民法院的同级人民检察院亦为上海市人民检察院第一分院。但是由于实践中问题的复杂性,这两个概念又并不完全等同,如上海市人民检察院青东农场区人民检察院对青浦监狱提请的减刑案件所提意见未被采纳的,应报上级人民检察院为上海市人民检察院,但审理该减刑案件的人民法院的同级人民检察院为上海市人民检察院第一分院;再如上海市宝山区人民检察院对宝山监狱提请的无期徒刑、死刑缓期两年执行的罪犯的减刑案件所提出的意见未被采纳的,其报上级检察院为上海市人民检察院第二分院,而审理该减刑案件的人民法院的同级人民检察院为上海市人民检察院。
[48] 根据法律规定,公安机关所属拘役所负责拘役的执行;看守所负责判决时剩余刑期不足一年的罪犯刑罚的执行;派出所负责管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行五种罪犯刑罚的执行,其中假释犯一般不得减刑。实践中,虽然拘役所、看守所和派出所负责执行的罪犯由于刑期短,其减刑、假释的数量也较少,但其仍为我国当前减刑假释制度中无可或缺的一部分,这部分罪犯的减刑、假释一般是立功后兑现政策的原因较多。
[49] 公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十三条规定“ 对于被判处拘役或者有期徒刑余刑一年以下的罪犯,符合减刑条件的,由拘役所、看守所提出减刑建议书,经县级以上公安机关审查同意后,报请所在地中级以上人民法院审核裁定。”第二百八十四条规定“ 对于被判处管制的罪犯,符合减刑条件的,由执行管制的派出所提出减刑建议书,经县级以上公安机关审查同意后,报请所在地中级以上人民法院审核裁定。”第二百八十五条规定“ 对于被判处有期徒刑由看守所代为执行的罪犯,执行原判刑期二分之一以上,如果认真遵守监管规定、接受教育改造,确有悔改表现,假释后不致再危害社会,可以假释的,由执行的看守所提出假释建议书,经县级以上公安机关审查同意后,报请所在地中级以上人民法院审核裁定。”
[50]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三百六十二条规定“ 减刑、假释案件按照下列情形分别处理:…… (四)对于被判处拘役的罪犯的减刑,由罪犯服刑地的中级人民法院根据当地同级执行机关提出的减刑建议书裁定;(五)对于被判处管制的罪犯的减刑,由罪犯服刑地的中级人民法院根据当地同级执行机关提出的减刑建议书裁定;(六)被宣告缓刑的罪犯,在缓刑考验期限内确有重大立功表现,需要予以减刑,并相应缩短缓刑考验期限的,应当由负责考察的公安派出所会同罪犯的所在单位或者基层组织提出书面意见,由罪犯所在地的中级人民法院根据当地同级执行机关提出的减刑、假释建议书裁定;(七)对于公安机关看守所监管的罪犯的减刑、假释,由罪犯所在的看守所提出意见,由当地中级人民法院根据当地同级执行机关提出的减刑、假释建议书裁定……”
[51]在上海,实践中对于市公安局所属拘役所、看守所负责执行和考察罪犯的减刑、假释案件的审批和移送由市公安局负责,对其减刑、假释的同步监督则由上海市人民检察院分院负责;对于区、县公安分局所属拘役所、看守所和派出所负责罪犯的减刑、假释案件的审批则由区、县公安分局负责,移送则由区、县公安分局以市公安的名义移送中级人民法院裁定,同时由区、县检察机关负责同步监督。
[52]《最高人民检察院关于减刑假释法律监督工作的程序规定》第十条规定“对人民法院采取听证或者庭审方式审理减刑、假释案件的,同级人民检察院应当派员参加,发表检察意见,并对听证或者庭审是否合法进行监督。”
[53]《人民检察院监狱检察办法》第二十条规定“对人民法院采取听证或者庭审方式审理减刑、假释案件的,同级人民检察院应当派员参加,发表检察意见并对听证或者庭审过程是否合法进行监督。”
[54]《减刑假释案件庭审法律监督规定(试行)》(2010年7月21日制定)第二条规定“人民检察院对考察、提请、裁定活动是否合法实行同步监督。人民法院开庭审理减刑、假释案件,是人民法院裁定活动的重要内容,人民检察院应当派员出庭履行监督职责。”第五条规定“监所检察部门是人民检察院对减刑、假释案件开庭审理实行法律监督的职能部门。派驻检察官代表检察机关出庭监督。”
[55] 《中华人民共和国监狱法》第三十条规定“ 减刑建议由监狱向人民法院提出,人民法院应当自收到减刑建议书之日起一个月内予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长一个月。减刑裁定的副本应当抄送人民检察院。” 第三十二条规定“ 被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯,符合法律规定的假释条件的,由监狱根据考核结果向人民法院提出假释建议,人民法院应当自收到假释建议书之日起一个月内予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长一个月。假释裁定的副本应当抄送人民检察院。”
[56] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三百六十五条   减刑、假释的裁定,应当及时送达执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人。人民检察院认为人民法院的减刑、假释裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院收到书面纠正意见后,应当重新组成合议庭进行审理,并在一个月内作出最终裁定。
[57] 《中华人民共和国监狱法》第三十四条规定“对不符合法律规定的减刑、假释条件的罪犯,不得以任何理由将其减刑、假释。人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉,对于人民检察院抗诉的案件,人民法院应当重新审理。”
[58] 《最高人民检察院关于执行〈监狱法〉有关问题的通知》第 四条规定“……对人民法院减刑、假释的裁定,如认为确有错误,应当在刑事诉讼法规定的期间向人民法院提出抗诉……”
[59]《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零五条第三款规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”第二百二十二条规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,做出最终裁定。”
[60] 《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零八条规定“最高人民检察院发现各级人民法院已经发生法律效力的判决或者裁定,上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的判决或者裁定确有错误时,可以直接向同级人民法院提出抗诉,或者指令做出生效判决、裁定人民法院的上一级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。” 第四百二十九条规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日内,向做出减刑、假释裁定的人民法院提出书面纠正意见。”
[61]《最高人民检察院人民检察院刑事诉讼规则》第四百三十一条规定“人民检察院对人民法院减刑、假释的裁定提出纠正意见后,应当监督人民法院是否在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理,并监督重新做出的最终裁定是否符合法律规定。对最终裁定不符合法律规定的,应当向同级人民法院提出纠正意见。”
[62] 《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作程序的规定》第二十条第二款规定“超过二十日发现人民法院减刑、假释裁定不当的,或者认为再次裁定减刑、假释仍然不当的,应当报经检察长批准或检委会决定,向做出减刑、假释裁定或再次裁定的人民法院提出纠正意见,提请人民法院另行组成合议庭重新审理。”
[63] 根据法律规定,公安机关所属拘役所负责拘役的执行;看守所负责判决时剩余刑期不足一年的罪犯刑罚的执行;派出所负责管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行五种罪犯刑罚的执行,其中假释犯一般不得减刑。实践中,虽然拘役所、看守所和派出所负责执行的罪犯由于刑期短,其减刑、假释的数量也较少,但其仍为我国当前减刑假释制度中无可或缺的一部分,这部分罪犯的减刑、假释一般是立功后兑现政策的原因较多。
[64] 尽管法律规定,被判处无期徒刑和死刑的罪犯都需要送监狱执行,但是,实践中由于进一步深挖犯罪、干部廉政教育、看守所劳动力不足和技术性骨干缺乏等原因,一些被判处无期徒刑、死刑缓期两年执行的罪犯仍在看守所服刑。

 

下更加科学,另一方面允许直接负责日常监督考察的检察官参与到庭审或听证中来,有利于法官更加准确的了解执行机关和检察机关掌握的罪犯悔罪表现的原始材料,从而做出正确的裁定。实践中有观点认为:由于提请机关本身与法院在级别上也不对等,因此没有必要强调检察机关与法院在级别上的对等关系,统一由派驻检察机构人员负责出庭即可。课题组认为这种观点值得商榷,因为出庭检察机关在地位上与提请机关本身并不相同,检察机关作为法律监督机关,其在当前减刑假释审判非诉讼化的制度设计中主要履行法律监督职能,如果由下级检察机关的所属人员出庭,即便是以上级检察机关的名义开展监督,也难免使监督的效果大打折扣。
(3)明确减刑假释裁定的生效时间、送达时间和送达对象。考虑到刑事诉讼过程中其他裁定的送达时限以及检察机关提出纠正意见的审查时限,建议规定减刑假释裁定应在裁定作出后5日内送达,裁定作出的20日后生效。裁定书除向罪犯本人、刑罚执行机关、同级人民检察院送达、负责监督刑罚执行的基层检察机关(具体是指派驻检察室或监所检察部门)外,还应向原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人、原审人民法院、原审人民检察院送达,被裁定假释的,还应向罪犯户籍所在地的基层社区矫正机关和基层检察机关送达。送达对象的范围,不仅仅是一个程序上的问题,更主要的是要确保所有与案件处理有利害关系的人都有发表自己意见的权利,从而实现法院裁定的公正性。具体来说,将裁定书送原审人民法院、原审人民检察院、原审被害人,是因为法院的裁定需要在尊重原审的前提下,充分考虑罪犯犯罪的事实、是否已向被害人履行民事赔偿义务或在多大程度上履行了赔偿义务、本人或家人是否取得了被害人的谅解以及是否缴纳了罚金等情况综合认定其悔罪表现,并做出准许或不准许减刑假释的裁定,而原审人民法院、原审人民检察院和原审被害人显然更了解上述事实,对减刑假释裁定中认定的上述事实是否准许更有发言权。另一方面,将裁定送达负责监督执行的基层检察机关是考虑到其对罪犯在执行中的悔罪表现相较于上级检察机关而言更为了解,在接到裁定后更能准确的发现其中的错误,从而有利于检察机关做好事后救济的准备,准确的提出纠正意见。另外,在假释案件中将裁定书送达罪犯户籍所在地的基层社区矫正机关和基层检察机关,是为了确保对罪犯开展社区矫正的同时,保证社区矫正检察监督的顺利开展,实现对假释的同步监督与对假释犯的社区矫正监督之间的紧密衔接。
(4)明确减刑假释裁定可以使用审判监督程序予以纠正。对于人民法院的减刑假释裁定,同级人民检察院认为不正确的可以提出纠正意见,要求人民法院组成合议庭重新开庭审理,并做出最终裁定。同级人民检察院认为人民法院的最终裁定仍不正确的,可以报告上级人民检察院,由上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉;上级人民检察院发现下级人民法院减刑假释裁定有错误,下级人民检察院没有提出纠正意见的,或者下级人民法院减刑假释最终裁定错误,下级人民检察院没有报告的,可以要求下级人民检察院说明理由,上级人民检察院认为理由不成立的,应指令下级人民检察院提出纠正意见或者直接依审判监督程序提出抗诉,从而实现纠正意见和抗诉两种方式的有效衔接。这样的规定一方面明确了抗诉和纠正意见两种监督方式的关系,使检察机关的同步监督方式更具科学性,而且解决了对与人民法院的最终裁定,仍采用纠正意见予以纠正的不合理做法,最终只能导致同级检、法两家陷入相互扯皮、案件就拖不决的困境。另外,从当前刑诉法的规定来看,在审判监督程序中并没有禁止对减刑假释裁定提出抗诉,而是规定对下级法院的裁定,上级检察机关可以提出抗诉。《监狱法》到《刑诉法》的变化,不应被解读为以“纠正意见”的方式代替了“抗诉”的方式,而应认为是减刑假释裁定检察监督方式的补充和完善。因为《监狱法》对减刑假释裁定的抗诉是由同级检察机关提起的,这与刑诉法关于再审抗诉由上级检察机关提起的规定相冲突,将同级检察机关对不当减刑假释裁定提起抗诉修改为提出纠正意见,不仅避免了法律规定之间的冲突,而且在抗诉之外又创设了“纠正意见”监督方式。这种监督方式较抗诉而言更符合司法经济和司法高效的原则,一方面纠正意见由同级检察院提出,同级法院重新组成合议庭审理,将问题解决在基层,无疑比再审抗诉程序节约了司法资源;另一方面同级检察院提出纠正意见的时间为收到裁定书后20日内,法律也没有明确规定重新组成的合议庭必须开庭审理,因此,相较于没有时间限制和必须开庭审理的再审程序而言,大大提高了监督的效率。正因为此,在减刑假释裁定监督中,将纠正意见和抗诉作为两种相辅相成的同步监督方式是科学的,也是有法律依据的。
(5)适当改变现有减刑假释案件批量化的裁决模式。实践中,刑罚执行机关提请人民法院减刑假释一般批量进行,法院审理减刑假释案件并作出裁定也批量进行,这种批量,既有以半年为单位的批量,也有以季度、月度为单位的批量。[1]但是一方面,批量化的裁定模式会无形中增加人民法院的裁决压力。据有些地方的试点,一个合议庭平均每天可以审理案件20件减刑假释案件,[2]而批量化的报送,很有可能让法院在很短的时间完成过多的减刑假释裁定,从而影响到其裁决过程的审慎;另一方面,批量化的提请、报送也会导致减刑假释裁定书副本送达检察机关也呈现批量化的趋势,比如实践中经常出现“动辄几十几百份裁定一起送达检察机关”[3]的情形。根据刑事诉讼法和有关规定,检察机关对减刑假释裁定提出纠正意见的时间为二十天。要在这么短的法定期限内对大量的裁决书进行有效审查,并发现裁定中可能存在的不当,人力明显不足,严重影响了监督质量。因此我们认为,应该改变现有实践中减刑假释案件批量化提请、批量化裁决和批量化送达的模式,在减刑假释案件总量不变的情况下,增加提请、报送的次数,考虑到当前司法实践的需要,建议规定以每月一次为宜,从而起到减刑假释案件分流的作用,有利于让检察机关在相对充裕的时间内对减刑假释裁决书进行审查监督。此外,法律规定了检察机关提出纠正意见的时限为二十日,但并未明确检察机关在这二十日内展开调查所必需的调查手段、调查程序及特殊情况下时限的延长。如果检察机关在对减刑假释的裁定进行审查后,发现有违法线索需要进一步查实的,二十天的时间往往无法满足需要。[4]这也不利于检察机关对减刑假释裁决法律监督的有效展开。因而我们认为,可以考虑在特殊情况下适当延长检察机关针对人民法院的减刑假释裁决提出纠正意见的时限,规定经基层检察长批准,可以延长时限一次,最长延长时间不得超过20天。同时,考虑到保障罪犯权利的需要,这种延长并不具有延缓减刑假释裁定生效的效力。
4.建立对减刑假释执行环节的法律监督
执行环节是落实减刑假释裁定的重要环节,但在司法实践中却受到了忽视,相关的司法解释并没有对此做出规定。要改变这一局面,首先,要将减刑假释裁定的及时宣告和假释的及时释放纳入同步监督之中,其中尤其对应当减刑假释而刑罚执行机关没有提请减刑假释的,经检察机关提出意见后,刑罚执行机关才提请减刑假释,由人民法院裁定减刑假释的,在这种情况下,由于刑罚执行机关态度消极,难免发生不及时宣布和办理手续的情况发生,因此有必要将其作为同步监督在执行环节的重要内容加以规定。其次,应当将减刑后的罪犯处遇的落实明确纳入同步监督的范围,规定减刑后凡是符合外劳、宽管等条件的,监狱应当予以落实,不得歧视。根据规定,对于犯罪较轻、余刑较少的罪犯规定在劳动时可以享受外劳待遇,与家属会见的次数或时间也可以相应的增加或延长,减刑后的罪犯符合上述条件,但刑罚执行机关拒绝落实上述处遇的,或者不符合上述条件,刑罚执行机关却给予了过度的处遇,检察机关应当予以纠正。最后,在假释执行过程中,驻监管场所检察室应当根据建立的假释罪犯档案,制作鉴定意见,在假释罪犯执行前送该假释罪犯应报到的社区矫正机关所在地的基层检察机关监所检察部门,实现减刑假释的同步监督与社区矫正监督的无缝衔接。
除此之外,完善减刑假释法律监督工作,还必着重须解决以下两个问题:首先,应当取消将“是否落实帮教单位和帮教措施”作为假释的先决条件。对于实践中经常以“是否落实帮教单位和帮教措施”作为假释前提条件的问题,必须明确予以禁止,这一点毋庸置疑。取消将其作为先决条件并不意味着对于假释罪犯释放后就放任不管,而是要积极督促各地抓紧按照中央有关部署建立相关的社区矫正机构,而不是将政府的责任所造成的不利后果由应获得假释的罪犯承担。在社区矫正机构未成立之前,应由基层司法行政机关、基层公安机关、乡镇街道人民政府以及基层群众自治组织联合成立一支专门的社区矫正队伍,承担假释罪犯等社区矫正对象的帮教任务。其次,完善对非监狱执行罪犯的减刑假释监督规定。尽管实践中涉及的数量很少,但是从理论上讲,留所服刑人员依然存在减刑假释的问题,而被判处拘役的罪犯以及监外执行的罪犯理论上也存在减刑的问题,只要符合减刑假释条件的就应当给予减刑假释,因此我们探讨完善检察机关的减刑假释法律监督工作,应当将对留所服刑人员减刑假释的监督以及对判处拘役的罪犯和监外执行罪犯的减刑监督纳入其中。据调研,实践中减刑假释罪犯往往以3年以上有期徒刑、无期徒刑居多,一些3年以下有期徒刑、拘役和管制的罪犯由于种种复杂的原因往往在减刑假释适用中比例较低。究其原因,主要是看守所、拘役所和社区矫正机构对减刑假释工作不够重视,基层检察机关监督还不到位所致。因此,应明确基层检察机关监所检察部门负责留所服刑罪犯的减刑假释监督工作、被判处拘役罪犯和监外执行罪犯的减刑监督工作,已经建立派驻社区检察机构的,应当由派驻社区检察机构负责监外执行罪犯的减刑监督工作。
 
1.思想上要高度重视
我国减刑假释法律监督工作存在的种种问题,与各级机关和相关人员思想上不够重视有一定的关系。一直以来,我国存在一种“重审判轻执行”的思想,刑事司法活动均围绕人民法院的审判而展开,审判之后的刑罚执行及其法律监督,往往被忽略。而这也进一步制约了减刑假释法律监督工作的推进和深入。因此,加强我国减刑假释法律监督工作,首先要破除观念上的障碍,在思想上要保持高度重视。各级审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关要进一步统一思想,高度重视减刑假释等刑罚执行的法律监督工作。检察机关要根据我国社会发展的新形势和宽严相济刑事政策的新要求,不断总结我国减刑假释法律监督工作的经验,借鉴世界各国在减刑假释法律监督工作中的有益做法,解放思想,更新观念,增强减刑假释的法律监督工作的自觉性、主动性,力争在我国减刑假释法律监督工作中开创新的局面。
2.队伍上要加强建设
为充分行使监所检察权,我国各级检察机关均设立了专门的监所检察部门,包括监所厅、处,以及派出检察院、室等,并配备了专门的人员。据统计,截止2009年底,全国检察机关共有监所派出检察院80个,派驻检察室3204个,这些派出、派驻检察机构共派驻检察人员9000多人,对全国将近95%的监管场所实行了派驻检察。[5]这些派驻检察机构为检察机关开展减刑假释法律监督工作提供了有利的组织保障,对于检察机关切实履行监督职责发挥了重要的作用。但是也应该看到,目前我国在减刑假释法律监督工作的队伍建设上仍需进一步加强。长期以来,由于检察系统内部门之间存在重要与非重要之分,监所检察部门长期以来不受重视,无大作为,在人员配备、编制上有不少遗留问题。就目前监所检察部门的现有干部来看,总体上年龄偏大、学历偏低、能力偏差,不能满足减刑假释工作的需要。[6]监所检察工作的顺利开展,队伍是关键。因此,要在加强监所检察的队伍建设上下足功夫。根据监所检察涉及业务范围,从有利于开展减刑假释法律监督工作的实际情况出发,配备人员时要考虑其专业、年龄以及调查研究、分析判断、独立决策、组织协调、侦查办案等多种能力,适当考虑老中青干部所占比例,从而形成合理的监督梯队。
 
3.制度上要不断健全
首先,要切实落实派驻检察干警的轮岗制度。派驻检察机构一般设在监狱内,其在生活、工作条件等方面均有赖于监狱,加上派驻检察机构的干警长期与监狱干警生活在一起,容易被同化,极有可能会碍于情面不愿意就监狱减刑假释的违法行为提出纠正意见。因此要切实落实派驻检察干警的轮岗制度,按照最高人民检察院《关于监所检察工作若干问题的规定》,“派驻检察干警在同一监管场所工作满三年的,要交流到其他监管场所或其他部门工作”,以解决派驻检察机构干警的后顾之忧。
其次,健全对派驻检察机构干警的激励和考核制度。加大对派驻检察机构的投入,按照科技强检的要求和实际需要,为派驻检察机构配备必要的交通、通讯等设施,减少派驻检察机构对监狱的依赖;着力创造条件,在财政上对派驻检察干警的生活补贴、特殊岗位津贴等适当倾斜,不断提高检察干警的工作、生活条件,从而提高派驻检察机构干警工作的积极性、主动性和创造性。同时,将对减刑假释的法律监督工作纳入派驻检察机构的考核机制,进一步明确考核内容和奖励措施。
再次,建立公、检、法、司的信息沟通制度。根据有关法律和司法解释,减刑假释法律监督权属于检察机关。但是,减刑假释工作的开展,涉及到刑罚执行机关、裁决机关、司法行政机关等多个部门,因而减刑假释法律监督工作的顺利进行,离不开刑罚执行机关、裁决机关、司法行政机关等部门的积极配合。这就需要作为减刑假释法律监督者的检察机关协调好与其他有关部门之间的关系。建立公、检、法、司之间的信息沟通制度,主要是信息通报和定期联系会议制度,从而确保检察机关对减刑假释的法律监督工作得以顺利开展。
4.组织上要适时改革
一方面,由于非监禁刑的执行不像监禁刑有固定的场所,集中的区域,执行期限也容易掌握,因此检察机关比较难以掌握执行刑罚的详细情况。另一方面,相对于对监禁刑执行的监督,检察机关由于没有固定的机构和人员对非监禁刑执行机关的情况进行监督,而非监禁刑可能具有的流动性和分散性,也使检察机关难以对非监禁刑执行情况进行有效和有针对性的监督。[7]因而总体上来说,我国对非监禁刑的执行基本没有形成有系统、有体系的监督体制。作为非监禁刑中的一种,假释执行的检察监督显然也存在监督体制上的“硬伤”。我们认为,为强化对社区刑罚执行情况的法律监督,一方面应对现在刑事执行混乱的情况进行梳理分析,对多家具有法定执行职责而实际不能负责的执行机关进行职能重组,重新整合非监禁刑执行资源,形成职责单一、体系合理、专门人员负责的执行管理格局;另一方面,应在检察机关内部设立专门的非监禁刑执行监督部门。就目前而言,可以考虑以审前羁押与刑罚执行检察处取代现有的监所检察部门,一是适应对假释监督等社区刑罚监督的需要;二是契合行刑社会化原则下指挥实施刑罚的需要。审前羁押与刑罚执行检察处下设立分支机构分派至各监狱及各片区社区刑罚执行中心,对减刑假释实施实地实时监督。[8]只有设立专门的非监禁刑执行监督部门,才能明确检察机关对社区刑罚法律监督的着力点和方向,提升责任意识,有的放矢,从而形成对假释等社区刑罚的针对性、专业化、全面的法律监督。
 
裁判的变更与裁判具有相同的性质,故各国都将此刑罚执行中重要的裁判权保留给法院。[9]从被执行人的角度来说,执行的变更与轻缓的判决效果相当,且实践中不乏违法或者错误减刑假释的案例,因此,在将减刑假释的决定权赋予法院的同时,
检察机关也需要对法院决定减刑假释以及刑罚执行机关提请减刑假释的权力加以有效的监督。从长远来看,以寻求正义最大化和风险最小化为目的的减刑假释法律监督工作应采取类诉讼化的设计路径较为适宜。基本思路为:在审前,由检察机关充任“预审法官”的角色,负责对日常记分以及与记分有关的事项、刑罚执行机关提请减刑假释是否合法适当等予以审查并做出决定。在审判阶段,则由法院作为中立的第三方,对是否减刑假释做出裁定,化解减刑假释争议。在审后,由检察机关作为中立的第三方,负责对减刑假释执行中争议予以处理。基本的框架性制度可作如下设计:
1、考察环节的类诉讼化设计
在考察环节,由检察机关作为中立第三方,考察异议人和刑罚执行机关为争议双方当事人。异议人主要是指对于日常考察有异议的同改犯。同改犯对于日常考察中的记分依据、记分标准、记分岗位、记分管理等有异议的,可以通过检察官信箱、约见检察官、检察官巡监面告等方式向检察机关提出意见,检察官认为有理由的,应当要求刑罚执行机关说明情况,在听取双方意见后,检察官认为事实仍不清楚的,可以主动调查核实,做出决定。
 
2、提请环节的类诉讼化设计
在提请环节,由检察机关作为中立第三方,减刑假释异议人和刑罚执行机关为争议双方当事人,异议人可以是原判决中载明的被害人、认为应当提请减刑假释的罪犯以及认为提请减刑假释不当的同改犯。异议人对于刑罚执行机关应当提请减刑假释而没有提请减刑假释和不应当提请减刑假释而决定提请减刑假释以及认为刑罚执行机关提请减刑假释幅度不当或者没有及时提出减刑假释的,同样可以通过检察官信箱、约见检察官、检察官巡监面告等方式向检察机关提出异议。检察机关认为异议有理由的,应当将异议以书面的方式转告刑罚执行机关,由刑罚执行机关及时提出意见,在听取双方意见后,检察机关认为有必要的,也可以主动调查核实,并做出决定。检察机关决定不得提请减刑假释的,禁止刑罚执行机关向法院提请减刑假释,法院也不得受理;检察机关决定应当提请减刑假释的,刑罚执行机关应当向法院提出减刑假释的意见。
3、审判环节的类诉讼化设计
在审判环节,由法院负责开庭审理减刑假释案件,减刑假释异议人和检察机关为争议双方,异议人除被害人、同改犯外,还包括认为对自己提请减刑幅度或者假释条件不当的罪犯。在审判环节之所以将刑罚执行机关不列为刑事案件当事人,主要是考虑到上述提请阶段的设计,使减刑假释案件只有在刑罚执行机关与检察机关意见一致时才可能进入审判环节,将检察机关单独列为刑事案件的一方当事人,已完全可以代表刑罚执行机关的意见,这也符合我国当前在整个刑事诉讼中对检警关系的配置模式。异议人可以对提请减刑假释不当,包括提请幅度不当等问题向审理减刑假释案件的人民法院提出异议,也可以委托代理人提出异议。在被害人、同改犯、罪犯本人以及检察机关四方均提出相关意见,且各自意见均不一致时,人民法院应当逐一听取各利害相关方的意见,听取意见后法院仍然认为事实不清的,可以主动调查案件并做出裁定。
4、执行环节的类诉讼化设计
在执行环节,由检察机关担任中立的第三方,被裁定减刑假释的罪犯和刑罚执行机关作为当事人双方,被裁定减刑假释的罪犯可以就减刑假释不及时宣告,减刑后处遇不及时落实和落实不到位,假释没有及时执行或者任意增加假释罪犯的义务等向检察机关提出异议。检察机关认为异议成立的,可以要求刑罚执行机关说明理由,认为理由不成立的,应当督促刑罚执行机关予以纠正,认为理由成立的,应当向提出异议的罪犯做出书面回复。检察机关在听取双方意见后,认为事实仍不清楚的,可以主动开展调查,并做出决定。
在强化检察权对减刑假释监督深度和广度的同时,为了强化检察机关自身的监督,还必须设置针对检察权的救济制度。具体为:在救济环节,设置对检察机关决定不服的复议复核程序。由于检察机关在减刑假释考察阶段、提请阶段和执行阶段都处于中立第三方的地位,权力较大,尤其是对是否提请减刑假释具有最终的决定权,因此需要对检察机关的权力予以必要的限制,赋予上述三个阶段的当事人双方以申请复议和复核的权利。复议复核程序的具体设置为:刑罚执行机关或者异议人对于检察机关的决定有异议的,可以向做出决定的检察机关申请复议,做出决定的检察机关应当在接到异议材料之日起15日内做出复议决定,对复议决定仍有意见的可以向做出复议决定的坚持机关的上一级检察机关申请复核。另外,需要提及的是:在审判环节,检察机关对法院裁判有意见的可以提出再审抗诉,其他刑事案件当事人对于法院裁判有意见的,可以按照再审程序向有关人民法院或人民检察院提出申诉。
 
 
     附件:《上海检察机关加强减刑假释法律监督工作暂行规定》(建议稿)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
上海检察机关加强减刑假释法律监督工作暂行规定
(建议稿)
 
【第一条】法律依据和目的为进一步加强本市检察机关对减刑假释法律监督工作的力度,规范减刑假释工作,确保减刑假释环节的公平、公正,根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国监狱法》等法律法规以及有关的司法解释、高检院有关规定的精神和减刑假释法律监督工作的实际,制定本规定。
【第二条】工作原则和方法检察机关加强减刑假释法律监督工作应当坚持依法、公正的原则和同步监督方法,根据刑罚执行机关和人民法院减刑假释工作改革实际,采用循序渐进、分类处置的方式,以减刑假释实践中的突出问题为重点,以队伍建设和制度建设为抓手,在同步监督的深度和广度上下功夫,不断完善减刑假释法律监督工作。
【第三条】监督主体和对象:检察机关监所检察部门和社区检察部门是检察机关对减刑假释活动实行同步检察的职能部门,负责对减刑假释的考察、提请、裁决和执行是否合法实行同步检察,发现刑罚执行机关、人民法院在减刑假释中有错误的,应当及时通过法律规定的形式提出纠正意见,构成犯罪的,应当依法追究其刑事责任。监所检察部门负责对监狱执行罪犯、留所服刑罪犯的减刑假释同步检察工作和对拘役所执行罪犯的减刑同步检察工作,社区检察部门负责对监外执行罪犯减刑的同步检察工作。
【第四条】考察环节的监督:
一、检察机关除对罪犯在日常学习、生活和劳动中的表现进行检察外,还应当对刑罚执行机关执行的有关计分、表扬、记功、劳积、立功、减刑幅度、减刑间隔期、假释余刑、假释担保等规范性依据是否合法以及技工、监舍长、班组长、内线等高记分岗位选用是否符合规定进行法律监督。同时注意搜集罪犯是否及时足额缴纳罚金、是否积极履行赔偿责任求得被害人谅解等反映罪犯悔罪表现的材料。
二、审前已被羁押的罪犯,在抵扣刑期时,应将审前羁押期间的悔罪表现作为刑罚执行期间的悔罪表现同时抵扣。看守所应当制作《罪犯审前羁押期间悔罪表现说明书》,经驻看守所检察机构同意,在将罪犯送上海市新收犯监狱时,一并送上海市新收犯监狱刑罚执行科。新收犯监狱对罪犯在1个月适应期内的表现负责考察,并制作《罪犯适应期间悔罪表现说明书》,经驻监检察室同意,在将罪犯送其他监狱服刑时,一并送其他监狱刑罚执行科。
【第五条】提请环节的监督
一、刑罚执行机关拟提请减刑假释的,应当在决定向法院提请前,听取检察机关的意见。检察机关不同意提请减刑假释的,刑罚执行机关可以提请,但应同时将检察机关的意见一并送人民法院审查。检察机关对刑罚执行机关不采纳检察意见的,也可以报与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院审查。
二、检察机关认为罪犯符合减刑假释条件而刑罚执行机关没有提请的,应当要求刑罚执行机关说明不予提请的理由,认为理由不成立的,应当以《检察建议》的方式建议刑罚执行机关提请,刑罚执行机关仍不提请的,检察机关应当制发《纠正违法通知书》,要求刑罚执行机关依法予以纠正,并报与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院审查。
三、对留所服刑罪犯的减刑假释和被判处拘役罪犯、监外执行罪犯的减刑的监督,应当报与审理案件的人民法院相对应的公安机关批准并移送人民法院裁定,与审理案件的人民法院同级的人民检察院负责对减刑假释活动开展监督。根据隶属关系,由看守所、拘役所、派出所所属公安机关相对应的检察机关对上述罪犯的日常考察予以监督,并配合对减刑假释活动开展监督。
【第六条】裁判环节的监督:
一、人民法院应当对刑罚执行机关提请减刑假释的材料进行立案审查,发现刑罚执行机关没有报送或者及时补报检察机关意见的,应裁定不予受理,虽报送或补报了检察机关意见的,但检察意见与刑罚执行机关意见不一致的,人民法院可以受理,但必须开庭审理。同级人民检察机关收到其他检察机关报送材料后,应当监督法院是否依法开庭审理。
二、人民法院书面审理减刑假释案件的,应当书面征求同级人民检察院机关、原审人民法院、原审人民检察院、原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人的意见。人民法院没有征求或者没有全部征求上述利益相关方意见的,同级人民检察院有权要求法院纠正。
三、人民法院开庭审理减刑假释案件的,应当提前3日向同级人民检察院机关、原审人民法院、原审人民检察院、原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人送达开庭通知,同级人民检察院、原审人民法院、原审人民检察院原则上应当派员参加庭审,原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人应当出庭参加庭审,确有理由的可以提供书面意见。严禁同级人民检察院指派非本单位人员代表本院出席庭审。
四、人民法院应在裁定作出后5日内向罪犯本人、刑罚执行机关、同级人民检察院、负责监督刑罚执行的基层检察机关、原审人民法院、原审人民检察院、原审被害人、原审共同被告人、原审附带民事诉讼当事人、假释罪犯户籍所在地的基层社区矫正机关和基层检察机关送达。人民法院的减刑假释裁定应在裁定作出的20日后生效。
五、同级人民检察院认为人民法院减刑假释裁定不当,应当在收到裁定书副本后20日内提出纠正意见,人民法院收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。同级人民检察院认为人民法院的最终裁定仍不正确的,可以报告上级人民检察院,由上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。上级人民检察院发现下级人民法院减刑假释裁定有错误,可以区别情况,指令下级人民检察院提出纠正意见或者直接依审判监督程序提出抗诉。
【第七条】执行环节的监督:检察机关应当加强对减刑假释裁定执行的监督。重点对应当提请减刑假释而刑罚执行机关没有提请,经检察机关纠正后又提请减刑假释获法院批准的案件的监督。对减刑罪犯,检察机关要加强对减刑后罪犯处遇落实的监督;对假释罪犯,检察机关要监督监狱及时做好罪犯的派遣报到工作,以防止脱管、漏管。
【第八条】救济程序和期限:刑罚执行机关、罪犯本人、原审被害人等减刑假释案件利益相关主体,对检察机关的决定有异议的,可以在收到决定15天内向作出决定的检察机关申请复议;作出决定的检察机关应当在接到异议材料之日起15日内做出复议决定;对复议决定仍有意见的可以收到复议决定15日内向作出复议决定的检察机关的上一级检察机关申请复核。


[1] 李波、朱春莉、祁正榕:《刑罚变更执行同步监督机制的构建》,《人民检察》2010年第2期,第82页;黄永维:《减刑假释若干问题与建议的思考》,《法律适用》2009年第7期,第25页;张玉清:《完善减刑假释同步检察程序规范的思考》,《犯罪研究》2009年第2期,第64页。
[2] 湖南省长沙市中级人民法院刑事审判二庭:《对减刑假释案件开庭审理方式的探讨》,《天津市政法管理干部学院学报》2000年第1期,第37页。
[3] 黄永维:《减刑假释若干问题与建议的思考》,《法律适用》2009年第7期,第25页。
[4] 高景峰、刘中琦:《完善检察机关法律监督职能健全刑事诉讼法律监督体系》,《国家检察官学院学报》2011年第2期,第2122页。
[5] 韩成军:《监所检察权优化配置的路径选择》,《中国刑事法杂志》2011年第5期,第110页。
[6] 白泉民主编:《刑罚变更执行法律监督制度研究》,中国检察出版社2009年版,第103页。
[7] 石秀丽:《论我国刑罚执行监督制度》,《国家检察官学院学报》2005年第4期,第53页。
[8] 孙琳:《减刑假释程序研究》,中国人民公安大学出版社2011年版,第183-184页。
[9] 转引自【德】克劳思·罗科信:《刑事诉讼法》,吴丽琪译,法律出版社2003年版,第552页。
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